http://dicc.hegoa.efaber.net
Gestión de desastresKarlos Pérez de ArmiñoConjunto de decisiones político-administrativas y de intervenciones operativas que se llevan a cabo en las diferentes etapas de un desastre de cara tanto a la anticipación como a la respuesta del mismo. La gestión de desastres (disaster management) abarca varios tipos de intervención con unos objetivos diferenciados. Aunque sus medidas frecuentemente se superponen e intercalan, cada uno de esos tipos tiene mayor peso y protagonismo en una u otra de las varias etapas que sigue un desastre (antes, durante y tras él) (ver vinculación emergencia-desarrollo). Aunque todavía no existe un consenso pleno en la bibliografía sobre las denominaciones y objetivos de dichos niveles de invervención, son básicamente los siguientes: a) prevención de desastres: son actividades diseñadas para proporcionar una protección permanente ante los desastres, impidiendo la aparición de una catástrofe desencadenante y/o reduciendo su intensidad a fin de evitar que cause daños, desestructuración y víctimas. b) preparación ante desastres: consiste en la creación de diversos mecanismos que permitan tanto la predicción de los desastres como una respuesta rápida y efectiva cuando éstos se desencadenan, de forma que se puedan minimizar sus daños humanos y materiales, facilitando además las posteriores intervenciones de rehabilitación. Entre ellos figuran los sistemas de alerta temprana, los planes de contingencia o los mapas de vulnerabilidad. c) mitigación: según algunos autores e instituciones, consiste en las medidas que se ejecutan cuando comienza a gestarse un desastre concreto, para aminorar su impacto. Para otros, sin embargo (como UNDP-DHA, 1994a), es un concepto genérico que engloba a todas las acciones realizadas en cualquier momento con vistas a un desastre potencial, incluyendo las de preparación y de prevención a largo plazo. d) Ayuda de emergencia (relief): son medidas excepcionales para buscar y rescatar a los suprevivientes y satisfacer sus necesidades básicas (abrigo, agua, alimentos y cuidados médicos). Se llevan a cabo en la fase de emergencia (emergency), es decir, en el período inmediatamente posterior a un desastre repentino (por ejemplo, inundaciones), o bien en la última y más grave etapa de un desastre de gestación lenta (como una sequía), cuando las capacidades de la población se ven más desbordadas y las vidas están más amenazadas. En los actuales desastres derivados de conflictos civiles, sobre todo, además de la provisión de tales bienes y servicios de subsistencia, es igualmente precisa la protección de los derechos de las víctimas, en cuyo caso hablamos no sólo de ayuda de emergencia sino de acción humanitaria[Acción humanitaria:debates recientes, Acción humanitaria:fundamentos jurídicos, Acción humanitaria: principios , Mujeres y acción humanitaria , Acción humanitaria:concepto y evolución]. e) rehabilitación: está conformada por las actuaciones y decisiones tomadas tras el desastre, de cara a la recuperación de las condiciones de vida de la población, con actuaciones en numerosos frentes (económico, social, institucional, etc.), al tiempo que se facilitan los ajustes necesarios a los cambios producidos por un desastre y se sientan las bases para el desarrollo futuro. f) Reconstrucción: para algunos, como UNDP-DHA (1994a), son las acciones tomadas para restablecer plenamente una comunidad tras un período de rehabilitación posterior a un desastre. Las acciones incluirían la construcción de viviendas definitivas, la restauración de todos los servicios y la completa recuperación del estado previo al desastre. Para quienes así piensan, las intervenciones de reconstrucción se prolongarían durante meses e incluso años, mientras que las de rehabilitación sólo durante semanas o meses. Sin embargo, otras instituciones y autores, entre los que nos encontramos, equiparan el concepto reconstrucción con el de rehabilitación, no estableciendo tal diferencia cronológica y de objetivos entre ambas. En las últimas décadas ha ido aumentando la conciencia en relación con la necesidad de incrementar los esfuerzos, tanto a nivel nacional como por parte de la cooperación internacional, orientados a la gestión de desastres, en concreto a su prevención, preparación y mitigación. Tal tendencia se plasmó en la declaración, por la Asamblea General de Naciones Unidas, del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales para el período 1990-99. El decenio tenía marcado como objetivo “reducir mediante la acción internacional, especialmente en los países en desarrollo, la pérdida de vidas, los daños a la propiedad y la perturbación social y económica causados por desastres naturales…”. Para ello, las Naciones Unidas instaron a los gobiernos a formular programas de mitigación de los desastres naturales, a participar en una acción internacional concertada para reducir el efecto de los desastres naturales, a establecer comités nacionales en cooperación con la comunidad científica, a estimular que los sectores público y privado proporcionen el apoyo adecuado, y a tomar medidas para incrementar la conciencia pública sobre el potencial de riesgo de daños y sobre el valor de las medidas de prevención y mitigación (IDNDR, 2000:1). Los resultados de dicho decenio parecen haber sido modestos en cuanto a materializaciones prácticas, como es la integración de la gestión del riesgo de desastres en el marco de las políticas de desarrollo. Sin embargo, sí se ha conseguido una mayor sensibilidad internacional y una mayor atención en el campo académico, que se ha plasmado en la celebración de diversas conferencias sobre el tema, la publicación de numerosos estudios y la creación de organismos como, por ejemplo, la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (La Red), que agrupa a diferentes instituciones de la región con el apoyo de varias agencias internacionales de ayuda. La principal responsabilidad de la gestión de los desastres en un país, incluidos los países pobres más propensos a sufrirlos, corresponde a los propios gobiernos nacionales. Casi todos ellos han establecido mecanismos orientados a la prevención o a la respuesta a los desastres, o han debido acometer planes de rehabilitación tras ellos. Ahora bien, resulta interesante constatar cómo en muchos países se está dando un auge del papel de los municipios en este campo, de lo que dan fe la Primera y la Segunda Conferencia Internacional sobre Gobiernos Locales que enfrentan Desastres y Emergencias, celebradas en Tel Aviv en 1994 y en Amsterdam en 1996 respectivamente. Así, por ejemplo, en muchos países latinoamericanos los municipios vienen asumiendo responsabilidades en cuanto a la gestión de los desastres que tradicionalmente habían correspondido a los gobiernos nacionales. Los gobiernos municipales, en el marco de un proceso de democratización local y de descentralización administrativa y financiera, están muchas veces en mejores condiciones de implantar sistemas de gestión de los desastres más efectivos que los tradicionales (Rodríguez, 1996:34). En cualquier caso, tanto los gobiernos nacionales como los locales suelen afrontar en los países en desarrollo una escasez de medios materiales y técnicos que les hace necesitar en buena medida de la cooperación para el desarrollo internacional, en la cual la gestión de desastres ha ido adquiriendo una creciente relevancia. En este sentido, según revela un estudio de casos de diferentes países centroamericanos (León y Lavell, 1996:57), con frecuencia son organismos externos a las comunidades los que toman la iniciativa y promueven las diversas intervenciones de gestión de los desastres, en particular las de mitigación y prevención. Tales agentes foráneos pueden ser organismos internacionales, ONG nacionales e internacionales, agencias de desarrollo de los donantes u organismos públicos del propio país. Este impulso externo suele consistir en la inclusión de algún componente de gestión de desastres en los proyectos de desarrollo comunitario que lleven a cabo. Aunque su contribución puede ser decisiva, también puede suscitar dos problemas si no se basan en una adecuada participación de la población local: que ésta puede no sentirse corresponsable del éxito y sostenibilidad de las actuaciones, y que, según la forma de ejecución, podría generar en ella actitudes de dependencia. La gestión de desastres exige el uso de criterios específicos y de técnicas elaboradas, que varían en función del tipo de crisis y del campo de intervención (salud, economía, infraestructuras, refugiados, etc.), y cuya diversidad y complejidad hacen que no sea posible describirlos aquí. Para ello sería recomendable la consulta de alguno de los diversos manuales existentes en la materia, algunos genéricos, como el de la organización RedR (Davis y Lambert, 1995), el de Oxfam (Eade y Williams, 1995) o el de Carter (1992); así como otros más específicos para campos concretos, como los de Maskrey (1989a), Perrin (1996), Mears y Chowdhury (1994), MSF (1988), el acnur (UNHCR, 1982, 1989) y el pma (WFP, 1989). Igualmente recomendable es la consulta de las normas y criterios establecidos por el proyecto esfera en diversas áreas de trabajo, como resultado de un amplio consenso alcanzado por numerosas agencias y organizaciones humanitarias. Por consiguiente, a continuación nos limitaremos a señalar sólo algunos criterios generales que se han de tener en cuenta. Una pauta esencial en la respuesta a los desastres consiste en la necesidad de una información adecuada que permita la pertinente planificación de las intervenciones. Si bien durante la fase de emergencia, o punto álgido del proceso de desastre, existe la tendencia a actuar rápidamente aunque se carezca aún de la información precisa, la experiencia subraya la importancia de dedicar un cierto tiempo a estimar las necesidades existentes y qué intervenciones son realmente necesarias. Es recomendable resistirse a la tentación de emprender acciones poco justificadas que pueden resultar perjudiciales. De esta forma, para la toma de decisiones y la planificación de la respuesta al desastre es imprescindible llevar a cabo la denominada evaluación o estimación del desastre (disaster assessment). Ésta debe realizarse en todas las fases del desastre, tanto en la situación de emergencia donde prima el salvar vidas, como en el período de rehabilitación posterior, siendo en cada caso necesarias unas estrategias de recogida de datos ajustadas a las circunstancias. Los procesos de estimación deben ser cuidadosamente planificados y llevados a cabo, contando habitualmente con las siguientes etapas: a) identificación de las necesidades de información así como de las fuentes de datos fiables; b) recogida de datos; c) análisis e interpretación de los datos; y d) comunicación de las conclusiones, previsiones y alternativas a los planificadores o gestores de las medidas de ayuda, para que puedan diseñar o modificar éstas (UNDP-DHA, 1994b:9). Los aspectos sobre los que es preciso recabar y procesar información son diversos, y varían según la fase del desastre en que nos encontremos. Sin ánimo de ser exhaustivos, siguiendo a UNDP-DHA (1994a:8) y a Davis y Lambert (1995:55-60), podríamos señalar los siguientes: a) En la fase de emergencia, cuando el desastre está en su punto álgido, es necesario: – Estimar la magnitud del desastre. – Identificar, cuantificar y caracterizar a las poblaciones afectadas por el desastre y con mayor riesgo. – Estimar e identificar las capacidades de respuesta locales, incluyendo los recursos organizativos, médicos y logísticos. – Definir los recursos que, complementando a los locales, se necesitan para afrontar las consecuencias inmediatas del desastre. – Anticipar los problemas probables en un futuro próximo. – Identificar las acciones prioritarias que tienen que iniciarse rápidamente, llevarlas a cabo y evaluar sus efectos a fin de comprobar qué funciona y qué no, para diseñar a continuación planes más amplios. b) Cuando el desastre pierde intensidad y es factible acometer la rehabilitación, la evaluación debe centrarse en: – Identificar las prioridades de la población afectada. – Identificar los daños del desastre y las necesidades existentes de cara a la rehabilitación. – Identificar los recursos locales y nacionales, así como las políticas del gobierno de cara a la rehabilitación. – Estimar la ayuda que, como complemento a las capacidades y recursos de los que disponen las comunidades y familias, éstas necesitan de instancias nacionales e internacionales. – Hacer el seguimiento de los resultados y efectividad de las intervenciones de emergencia y rehabilitación. El objetivo de la estimación del desastre debe consistir en recoger la información precisa para una respuesta efectiva: no una información excesiva e innecesaria, que conllevaría un pérdida de un tiempo escaso; pero tampoco una información insuficiente, ya que una evaluación pobre llevaría a respuestas desacertadas. Las métodos de recogida de información varían según la etapa del desastre y la premura de tiempo, así como de los campos de intervención (sanitaria, reconstrucción económica, etc.), ya que cada uno de éstos puede requerir técnicas específicas. En general, las técnicas más habituales suelen ser las encuestas y cuestionarios (sobre el acceso al agua, el consumo de alimentos, etc.), las entrevistas (a funcionarios; personal humanitario en el lugar; líderes comunitarios y religiosos; población en general, incluyendo sectores excluidos como, sobre todo, las mujeres; etc.), la observación directa (sobrevuelo de la zona afectada, paseos), las discusiones en pequeños grupos, así como diversas técnicas de los llamados enfoques participativos (elaboración participativa de mapas, ubicando por ejemplo las zonas preferidas para la instalación de pozos de agua; jerarquización por orden de importancia de diferentes problemas, etc.). Estas técnicas participativas, aunque se utilizan ya bastante en las intervenciones de desarrollo, lo son todavía poco en contextos de desastres, a pesar de que encierran un importante potencial de cara a conocer mejor las prioridades de la población, en particular de sus sectores más vulnerables, y a posibilitar su participación. Por otro lado, en la gestión de los desastes, además de lo dicho sobre la estimación de éstos, habría que resaltar también algunos criterios generales que debería seguir la planificación de las medidas de respuesta. Siguiendo a Davis y Lambert (1995:64-65), cabría mencionar los siguientes: a) La participación de los afectados y la movilización de sus propios recursos. Estos recursos (conocimientos, técnicas, medios materiales, mano de obra, etc.) pueden ser de gran utilidad para los programas, al tiempo que pueden restaurarles a aquéllos cierto nivel de esperanza, confianza y dignidad. Aunque la premura de tiempo a veces lo dificulte, el principio general debería ser alentar siempre que sea posible la participación popular comunitaria y la confianza en los propios recursos de la población local, lo que será positivo para el refuerzo de sus capacidades y estrategias de afrontamiento, así como para su implicación en las intervenciones de ayuda y, consiguientemente, para la sostenibilidad de éstas (Maskrey, 1989b y 1993; Lavell, 1994). Por contra, tratar a la población como víctimas y receptores pasivos e incapaces puede dar lugar al conocido como síndrome de dependencia de la ayuda, que incrementa su vulnerabilidad al tiempo que dificulta sentar las bases para el desarrollo futuro. Particular atención ha de prestarse a la participación de las mujeres, por un lado para hacer valer sus percepciones e intereses y promover su empoderamiento; y, por otro, porque pueden contribuir decisivamente a vincular lo público con lo privado, favoreciendo la implicación de las familias en las intervenciones adoptadas. Por último, con frecuencia la implicación de la población local conlleva su contribución en mano de obra, que puede retribuirse a través de los proyectos de comida o dinero por trabajo. b) La planificación con visión a largo plazo y la vinculación emergencia-desarrollo. El conjunto de intervenciones de la gestión del desastre en las diferentes etapas de éste deben integrarse y reforzarse mutuamente de forma que respondan tanto a los objetivos inmediatos de emergencia como a los de desarrollo a largo plazo. No en vano, muchas intervenciones de emergencia en realidad tendrán que perdurar durante cierto tiempo, como son los campos de refugiados. Por ello, deberían concebirse como una respuesta a largo plazo, planteándose cuestiones sobre su sostenibilidad: quién gestionará esos recursos pasado el período de emergencia, con qué fondos, cuál será el impacto medioambiental, etc. Hay que tener en mente las necesidades del desarrollo futuro, posibilitando que las intervenciones de la acción humanitaria[Acción humanitaria:debates recientes, Acción humanitaria:fundamentos jurídicos, Acción humanitaria: principios , Mujeres y acción humanitaria , Acción humanitaria:concepto y evolución] contribuyan a sentar las bases de éste. c) La flexibilidad en la planificación, dejándose margen suficiente para la adaptación a los cambios que se produzcan: agravamiento o mejora de la situación en función de factores imprevistos, incremento o disminución del número de beneficiarios en una zona en función de nuevos desplazamientos de población, etc. d) Un apoyo técnico adecuado, que debe ser compatible, si es posible, con el aprovechamiento de las capacidades y conocimientos de las comunidades afectadas (ver conocimientos de la población rural). K. P. Bibliografía
Bloques temáticos |