http://dicc.hegoa.efaber.net
Indicadores de pobrezaAlfonso DuboisTodo método de medición de pobreza requiere una previa definición conceptual de aquella realidad social que pretende medir. Por ello los indicadores de pobreza remiten ineludiblemente a los paradigmas o enfoques de la pobreza. Según las dimensiones que componen la definición de pobreza, la metodología de medición planteará unos u otros procedimientos e indicadores. A lo largo de este siglo se ha producido una evolución en la comprensión de los contenidos de la pobreza que puede agruparse en tres grandes categorías: a) la pobreza contemplada desde la perspectiva del ingreso o renta y que considera exclusivamente los requerimientos mínimos; b) la pobreza que parte de las necesidades básicas, desde las más elementales como educación, salud y vivienda, hasta la inclusión de otras exigencias para una adecuada vida social, y c) la privación relativa, que establece una visión más global de la persona y que define la pobreza desde las capacidades más o menos plenas de las personas para desarrollarse (PNUD, 1997:18). Una distinción importante es si se parte o no de un concepto de pobreza absoluta. La hegemonía de la pobreza absoluta como referencia de los estudios de pobreza ha sido la nota característica hasta nuestros días. Se entiende que se parte de un concepto absoluto cuando la definición de pobreza contempla un nivel o techo que delimita con nitidez el conjunto de necesidades que se tienen en cuenta o la cantidad de renta estimada para considerar que una persona es pobre. La delimitación se realiza en base a los criterios que cada sociedad establezca y que reflejan su concepción de lo que deban ser las condiciones mínimas de vida de las personas. Lo característico de la pobreza absoluta es que, una vez fijado el baremo, la medida permanece fija y no depende de otra referencia. La pregunta convencional a la hora de elegir el método más adecuado para determinar los niveles de pobreza es si se debe partir de la renta o del consumo. Es decir, si resulta más apropiado tener en cuenta la capacidad potencial de satisfacer las necesidades, o si efectivamente se ha producido su satisfacción. Desde una perspectiva conceptual no parece haber duda de que el consumo ofrece una base mejor para determinar la situación de una persona que la renta. La renta puede resultar engañosa por su carácter variable, ya que presenta niveles muy distintos según el momento en que se haga la observación; por ejemplo, en el caso de trabajadores temporales. En cambio, el comportamiento del gasto suele ser más estable, o por lo menos no tan voluble como el ingreso, sobre todo cuando se trata de las necesidades más elementales. Las familias adecuan sus estrategias de manera que puedan garantizarse los niveles de consumo básico a lo largo del tiempo (ver estrategias de afrontamiento; sistemas de sustento). De acuerdo a lo anterior, son dos los procedimientos fundamentales para establecer los niveles absolutos de pobreza (Sen, 1981): a) el método indirecto, que llega al concepto de pobreza a través de un elemento intermedio como es el ingreso del que disponen las personas u hogares, que permite establecer si potencialmente alcanza para adquirir los bienes y servicios considerados mínimos, y b) el método directo, que parte del dato de los resultados de satisfacción, es decir, de las necesidades efectivamente cubiertas, para lo que utiliza los datos de consumo reales. La realidad es que, por razones de índole práctica, la mayor facilidad de medición y la disponibilidad de datos, el método más utilizado ha sido el método indirecto que se basa en los niveles de renta como criterio para determinar la pobreza. Esta elección no oculta todos los inconvenientes y deficiencias que el ingreso comporta. Pero, a pesar de estas deficiencias, la mayoría de los analistas siguen la convención de contemplar la pobreza como una función de los niveles de renta insuficientes para asegurar los bienes y servicios básicos (Blackwood y Lynch, 1994:568). 1) El método indirecto La herramienta básica de este concepto de pobreza es la llamada línea de pobreza. La línea de pobreza permite determinar quiénes son pobres (hogares o personas). Y, a partir de este dato, se elaboran los indicadores que se consideren más adecuados para reflejar la pobreza de un país. El concepto de “línea de pobreza” consiste en determinar la renta teórica necesaria para cubrir los requerimientos mínimos de calidad de vida de una persona o un hogar en un país determinado. Así, una línea de pobreza establece la cantidad constante real de renta por debajo de la cual se considera que una persona u hogar es pobre. Se suelen distinguir dos niveles: la pobreza extrema o de indigencia, que se corresponde con la renta necesaria para cubrir las necesidades alimentarias y la pobreza moderada, o simplemente pobreza, que comprende además las necesidades mínimas no alimentarias. Por lo tanto, habrá que especificar qué línea ha servido de base para la medición; en caso de no señalarse nada, se entiende que se refiere a la pobreza moderada, o simplemente pobreza. Las primeras construcciones de líneas de pobreza se centraron en el nivel de renta mínimo necesario para mantener la mera existencia física. Las elaboradas por Booth y Rowntree a fines del siglo XIX fueron las pioneras. Desde entonces la noción de “línea de pobreza” ha evolucionado reflejando los cambios en los estándares de vida a través del tiempo y de los países, aunque sin alteraciones esenciales. En América Latina, a partir de Altimir (1979) y con el impulso de la CEPAL, oit y PREALC, las líneas de pobreza se han elaborado en casi todos los países y han constituido el instrumento central en la medición de la pobreza. Aunque el concepto de “línea de pobreza” resulta claro en su formulación, los problemas se acumulan a la hora de proceder a su construcción. En primer lugar porque no es posible establecer las bases de una línea de pobreza sin hacer juicios de valor que prioricen y seleccionen los factores a considerar. En segundo lugar, porque existen diferentes metodologías para elaborarlas. Las metodologías que se han utilizado en los países en desarrollo han aplicado uno de los dos siguientes procedimientos: a) partir de la determinación de una referencia básica de necesidades reales –conocida como canasta básica– que se valora en moneda local; b) partir de la determinación de una cantidad fija absoluta para todos los países, con lo que se pretende dar respuesta a la comparación de las líneas de pobreza entre países, que se dificulta cuando cada uno la establece por su cuenta. Siguiendo este último procedimiento, el banco mundial propuso una línea de pobreza única y universal en su Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990, cuya fijación respondió a criterios muy precisos y simples. En primer lugar, la línea de extrema pobreza o indigencia para la que fijó un nivel de 275 dólares per cápita (medido en dólares PPA, Paridad de Poder Adquisitivo, de 1985) que se correspondía con la línea de pobreza de la India. En segundo lugar, fijó otro nivel más alto de 370 dólares para la línea de pobreza, que resultaba del promedio de una serie de países como Bangladesh, Egipto, India, Indonesia, Kenia, Marruecos y Tanzania. La elaboración de líneas de pobreza nacionales se ha extendido en la mayoría de los países y, aunque presentan diferencias en los métodos de cálculo, todas ellas parten de la fijación en valor de la moneda local de una canasta básica de alimentos que se multiplica por un determinado coeficiente para considerar las necesidades mínimas no alimentarias. 2) Indicadores de pobreza Las líneas de pobreza ofrecen un criterio claro e inequívoco de pobreza con lo que se dispone de un mecanismo para determinar quiénes son pobres. La cuestión siguiente consiste en cómo utilizar esa información para obtener uno o varios índices de pobreza, es decir, una serie de medidas globales que señalen la importancia o alcance de la pobreza y que permitan conocer su evolución a lo largo del tiempo y su sensibilidad a las políticas que se pongan en práctica. Los principales indicadores o medidas agregadas de la pobreza se elaboran a partir de las líneas de pobreza y se agrupan en dos categorías: simples y compuestos. 2.1) Indicadores simples a) Incidencia de la pobreza La incidencia o extensión de la pobreza expresa el porcentaje de hogares, o de población, que no alcanza el nivel de la línea de pobreza. Su expresión matemática es bien sencilla: H = % número de pobres (personas u hogares) /población total Es la medida más utilizada por su simplicidad y capacidad de comunicación, ya que resulta muy fácil de entender el significado que tiene el hecho de que un determinado porcentaje de la población se encuentra por debajo de la línea de pobreza. La utilidad del indicador no es cuestionable en sí misma; las reticencias surgen cuando se convierte en la referencia principal o única para medir la pobreza. Las deficiencias más pronunciadas son dos. Una, que no dice nada sobre si esos pobres tienen carencias semejantes o muy diferenciadas; si hay una mayoría cercana a la línea de pobreza y una minoría con carencias muy graves, o, por el contrario, la mayoría se encuentra muy alejada de la línea de pobreza. Dos, el análisis temporal, que es fundamental para conocer la evolución de la pobreza, que ofrece H es muy limitado. El valor de H permanece constante en un período de tiempo aunque haya empeorado la situación de todos los pobres en ese tiempo, simplemente porque el porcentaje de pobres no ha variado. A todo ello hay que añadir por último, pero no por ello de menor importancia, que el índice H no dice nada sobre una de las desigualdades clave para la comprensión de la pobreza: la distribución de las carencias o del número de pobres según el género. b) Brecha de pobreza Esta medida cubre la distancia que existe entre la disponibilidad monetaria de la unidad observada y las exigencias de la línea de pobreza. O, dicho de otra manera, mide la cantidad de dinero que le falta a la unidad pobre (hogar o persona) para dejar de ser pobre. Así, puede conocerse, en cierta manera, el grado de carencia que padece la población pobre. La expresión matemática de la brecha de pobreza, también llamada intensidad de pobreza, es la siguiente: I = valor de la línea de pobreza (z) – renta del hogar o persona (y) Agregando todas las carencias o brechas se tendrá la intensidad global de la pobreza de un país: I = 1/q ∑ (z – y)/z (q = número de pobres) Este indicador complementa a H, pero sigue siendo insensible a la distribución interna de la pobreza dentro del grupo de pobres. No dice nada de si son muchos o pocos los que padecen una intensidad fuerte y no se modifica ante cambios internos en la distribución. Pero el nivel agregado de I ofrece una consideración interesante sobre la pobreza a nivel macro, ya que expresa el monto de recursos necesarios para que en un país toda la población consiga traspasar la línea de pobreza. Si se relaciona este dato con el PIB, ofrece un primer bosquejo de la dificultad que en ese país tiene la erradicación de la pobreza. Aunque hay que advertir que el solo dato del porcentaje que suponen sobre el PIB los recursos necesarios para superar la pobreza, no quiere decir que se afirme que es suficiente realizar esa transferencia de recursos para solucionar el problema, pero sí permite estimar la magnitud de la tarea y establecer comparaciones entre países. Estos indicadores de pobreza sólo tienen en cuenta lo que ocurre desde la línea de pobreza hacia abajo, sin considerar lo que ocurre al otro lado de la marca. Esta limitación de partida impide extraer todo el potencial que el indicador de intensidad de la pobreza posee. Existen algunas variantes de este indicador que relacionan la brecha de pobreza con el total de la población (CEPAL, 1991). 2.2) Indicadores compuestos Estos indicadores, que se forman de una combinación de indicadores simples formando un indicador complejo o compuesto, pretenden ofrecer una visión más completa de la pobreza, recogiendo en una sola medida la incidencia, la intensidad y el aspecto de la distribución. a) Magnitud de la pobreza Una forma de superar las deficiencias de H e I es elaborar una medida que agrupe a ambas. La propuesta más sencilla, propuesta por Sen, se llama medida de magnitud de la pobreza y es una primera aproximación a lo que más tarde él mismo desarrolló, y que se conoce como índice de Sen. Su expresión matemática es: P1 = H.I Refleja a la vez la proporción de pobres y la intensidad de su pobreza, y, en ese sentido, ofrece una referencia más completa de la pobreza, pero sigue sin resolver la grave deficiencia de utilizar promedios y, en consecuencia, desconoce el factor esencial de la distribución. El indicador P1 se utiliza siempre unido a H e I en los análisis de la pobreza y añade una visión más global a las consideraciones aisladas de H e I. b) Índice de Sen Sen (1976) postula una medida de pobreza que cumpla con los tres axiomas siguientes: a) que sea dependiente sólo de las rentas de los pobres, es decir, que las rentas de los no pobres y los cambios que se produzcan en ellas sean irrelevantes; b) que aumente cuando la renta de los pobres disminuya; c) que sea sensible a los cambios en la distribución de los pobres. El primer axioma lo satisfacen H e I; el segundo lo satisface I, pero no H; el tercero no lo satisfacen ni H ni I. En cambio, una medida de desigualdad, el coeficiente de Gini (G), satisface los tres axiomas. La medida de pobreza de Sen, derivada axiomáticamente, es una función de H, I y G que tiene esta expresión matemática: Ps = H [I + (1-I).G] donde: - siempre ocurre que: Ps/H, Ps/I, Ps/G son > 0 - si G = 0, es decir, si se da la máxima igualdad: Ps = H.I; - si G = 1, situación de máxima desigualdad: Ps = H. c) Índice FGT El indicador Pa o también conocido como FGT, en honor a sus autores Foster, Greer y Thorbecke, satisface los tres axiomas de Sen y además incluye factores sensibles a los cambios en la desigualdad, la brecha de pobreza y el número de pobres. Su formulación matemática es la siguiente: Pa = 1/n ∑ [ (z – y)/z ]a donde: n__ es la población total; _q es el número de pobres; z_ es la línea de pobreza; __y es el ingreso de los pobres. El indicador Pa puede definirse como el promedio, sobre la población total, de la intensidad de pobreza ponderada por un exponente (a), según la distancia de los grupos o individuos a la línea de pobreza (z). O, en otra expresión, puede entenderse como la suma ponderada de las brechas individuales, en las que la intensidad de las propias brechas constituyen los pesos o ponderaciones (Blackwood y Lynch, 1994:572). Hay que destacar la importancia del exponente (a) en la composición del indicador. La selección del valor que se dé a este exponente incide directamente en la naturaleza y sesgo del indicador Pa. Si (a) = 0, Pa se convierte en H; si (a) = 1, entonces Pa se transforma en el índice de magnitud de pobreza (H x I). Cuanto mayor sea (a), Pa será más sensible a las carencias de los grupos más pobres. Hay, pues, un elemento de discrecionalidad en el indicador Pa, ya que depende de la ponderación que se otorgue a (a) el que se destaquen más o menos las diferencias de los grupos más pobres. En este sentido, puede decirse que la ponderación de (a) reflejaría el grado de aversión a la pobreza que una sociedad se plantea si elige el indicador Pa como referencia para su estrategia de lucha contra la pobreza. 3) El método directo o enfoque de las necesidades básicas Las deficiencias que presenta el ingreso como base de definición y medida, y la necesidad de encontrar referencias que dieran mayores garantías de abarcar y medir la pobreza en su complejidad constituyen el punto de arranque del método directo. Se plantea determinar los niveles reales de privación –o, desde el ángulo contrario, los niveles reales de satisfacción–, abordando de manera directa el estudio de las carencias –o de los cumplimientos–, de las necesidades de las personas. La definición de cuáles son las necesidades básicas se convierte en el tema fundamental. El método de las necesidades básicas se ha planteado como un camino complementario al llamado método indirecto de medición de la pobreza, sobre el que presenta importantes ventajas. Supone partir de un concepto de pobreza más pluridimensional que la mera definición de pobreza en base al ingreso; concede una mayor atención a los aspectos humanos y sociales; enfatiza la función del Estado y la responsabilidad colectiva en la provisión de determinados servicios, y manifiesta una especial preocupación por un eficiente funcionamiento de las políticas, para lo que concede gran importancia a la focalización de los servicios. En principio, el enfoque de las necesidades básicas amplía el concepto de pobreza como mera subsistencia biológica, al introducir las otras exigencias mínimas requeridas por las comunidades locales para que las personas sean consideradas como miembros de las mismas, y no sólo desde las exigencias familiares o individuales de supervivencia y eficiencia. Pero se presenta una gran dificultad a la hora de ofrecer criterios aceptables para la elección y la definición de los rubros que deban incluirse, así como de los indicadores que las reflejen adecuadamente. Desde la perspectiva de las necesidades básicas, los indicadores sociales resultan más adecuados para reflejar otras dimensiones que no se plasman con el indicador de la renta per cápita, y en esa dirección se han encaminado los esfuerzos por elaborar los indicadores. Así impulsó los indicadores de resultado en las áreas de educación, nutrición, salud y vivienda como los idóneos para recoger los objetivos que perseguía (Streeten, 1986:79). Sin embargo, no puede decirse a priori que los indicadores de resultados sean preferibles a los de insumo, ya que según sea el tipo de necesidad básica que se trate resultarán más adecuados unos u otros. Pero el tema central no radica en la relación indicador/necesidad básica, sino en qué indicadores pueden reflejar más adecuadamente las mejoras que se produzcan en el bienestar social. El debate no se encuentra en saber si la salud se mide mejor por un indicador de resultado (tasa de mortalidad de menores de cinco años) o por un indicador de insumo (médicos o camas por habitante), sino qué tipo de indicadores son más capaces de reflejar el desarrollo, el bienestar o las carencias de las personas. Se han elaborado muchas propuestas de indicadores para establecer los parámetros más adecuados como nuevas referencias de bienestar o de las necesidades básicas. Los conjuntos de indicadores propuestos pueden analizarse desde dos ámbitos: uno, el normativo, y otro, el cuantitativo. Desde el normativo, las propuestas se diferencian por el número y calidad de necesidades que incluyen. Cuanto mayor sea la exigencia normativa, más altos serán los niveles de los mínimos de vida digna y mayor el número de necesidades. En cuanto al ámbito cuantitativo, habrá que distinguir las propuestas según pretenden afinar la medición de cada necesidad, ya que algunas contienen una gran cantidad de indicadores, mientras que otras tienden a la simplificación. 4) El umbral de pobreza según las necesidades básicas Así como la línea de pobreza sirve de punto de partida para el despliegue de una serie de indicadores que utilizan como base el umbral de pobreza, definido por ella, igualmente el denominado método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) supone un ensayo de operativizar el concepto de pobreza desde las necesidades básicas. La metodología de las NBI se desarrolló en América Latina, impulsada en los años 80 por la oit y más tarde, a principios de la década de los 90, por la CEPAL y el pnud en el llamado Programa Regional para la Superación de la Pobreza (PRSP). Los dos métodos, el de la línea de pobreza y el de las NBI, parten de un concepto absoluto de pobreza, que uno mide en términos de dinero y el otro en términos de características de bienes y servicios. En el cálculo de la incidencia de la pobreza en América Latina, la CEPAL complementó la medición resultante de las líneas de pobreza con el método de las NBI. La definición del umbral de pobreza por este último seguía un proceso muy simple. En primer lugar, procede a la selección de las necesidades y de sus correspondientes indicadores. En segundo lugar, define un valor ideal para cada indicador, entendiendo que el hogar o persona que se encuentre por debajo del mismo se considera como pobre. Posteriormente, se realiza la observación de las unidades que se van a considerar (personas u hogares) y se comparan los datos obtenidos con los valores de los indicadores establecidos como mínimos. El conjunto de necesidades y los indicadores normalmente considerados han sido los siguientes: a) Hacinamiento: Familias que habitan unidas con más de tres personas por cuarto. b) Tipo de casa: Familias que habitan viviendas inadecuadas (cuartos de alquiler, vivienda precaria). c) Servicios sanitarios: Familias que viven en casas sin ningún tipo de saneamiento. d) Educación: Familias en las que por lo menos un niño en edad escolar (6-12 años) no asiste a la escuela primaria. e) Criterios combinados (que indican una probable falta de ingreso adecuado): Familias con cuatro o más personas por miembro ocupado, en las que su jefe tiene un bajo nivel de educación (asistió hasta dos años a la primaria). Esta forma de definir la pobreza presenta la ambigüedad de que, según sean las decisiones que se adopten, ofrecen resultados finales muy distintos. La primera cuestión es determinar cuáles van a ser las necesidades básicas a tener en cuenta. Es un punto trascendental, porque, cuanto mayor sea el número de necesidades que se incluyan, mayor será la incidencia de la pobreza al incrementarse, lógicamente, el número de unidades consideradas pobres según se aumenten las exigencias. En segundo lugar, una vez determinada la lista de necesidades básicas, tiene una gran importancia la elección del indicador con el que se va a medir la satisfacción de cada necesidad. No todos los indicadores son igualmente sensibles o representativos de la necesidad. Algunos serán de cumplimiento más sencillo, y si resultan elegidos como representativos falsearán la situación real. En tercer lugar, otro aspecto clave es fijar el nivel a partir del cual se considera que cada necesidad queda satisfecha. La manipulación interesada en esa fijación de los niveles mínimos puede alterar totalmente la medición, ya que el establecimiento de niveles muy bajos dará como resultado una pobreza muy baja, y la elevación excesiva de los mismos hará que resulten altos porcentajes de pobres. La debilidad mayor del método se encuentra en que no pondera las diferentes carencias. Todos los indicadores se consideran por igual y el incumplimiento de cualquiera de ellos conduce a calificar como pobre a la unidad observada. En consecuencia, el método NBI es incapaz de tener en cuenta la intensidad de la carencia. En este sentido, plantea las mismas deficiencias que el método de la línea de pobreza al establecer como pobres a todos los que se hallen por debajo de un determinado ingreso. A. D. Bibliografía
Ver Otros
Bloques temáticos |