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AsiloMaría Teresa Gil BazoProtección que un Estado concede en su territorio a un individuo frente a la persecución de otro Estado. La institución del asilo, cuyos rasgos principales son el derecho a entrar en el territorio del país de acogida y el derecho a no ser obligado a salir de él de manera forzosa, se conoce y ha evolucionado desde la Antigüedad. Etimológicamente, la palabra deriva del término griego asylon, forma neutra del adjetivo asylos, que significa “lo que no puede ser tomado”, es decir, lo que es inviolable. El asilo es, por lo tanto, un lugar que no puede ser tomado, y que siendo inviolable se convierte así en lugar de refugio. La existencia del asilo entendido como lugar implica la existencia de un poder protector superior humano o divino, lo que enseguida confiere un nuevo significado a la palabra: “protección frente a ser tomado por la fuerza”. El asilo, como institución protectora de refugiados y de otras categorías de individuos necesitados de protección internacional, es conocido y practicado en la mayor parte de las civilizaciones antiguas. En efecto, el tratado de paz de Kadesh, concluido en el siglo XIII a.C. entre el Faraón Ramsés II y Hatusil III, rey de los hititas, recoge la primera referencia conocida a la materia. En origen, el asilo es claramente una institución religiosa, una llamada a la protección divina contra la injusticia/justicia humana, la cual, a medida que se van consolidando las entidades soberanas surgidas tras la caída del Imperio romano, comienza a tomar una forma distinta: se va territorializando. Con la aparición de los Estados modernos, la pérdida de poder del asilo religioso se corresponde con la reivindicación por parte del poder civil del derecho de administrar la justicia en régimen de exclusividad. Poco a poco, a medida que las leyes se humanizan y las penas se dulcifican, no resultan admisibles esferas de poder exentas del imperio de la ley, y así, el asilo religioso fue progresivamente desapareciendo. El asilo territorial deriva del asilo religioso, tanto conceptual como históricamente, y es el que se concede en un territorio por las autoridades soberanas de este último, en virtud de su poder político. En una etapa posterior de evolución, el asilo deja de proteger a los criminales comunes, y se va transformando en un asilo de tipo político, que protege no sólo la vida, sino también la libertad de pensamiento. La impunidad por crímenes comunes empieza a no ser admitida, por ser contraria a la idea de sociedad internacional, y así, a partir del siglo XVIII, el asilo se convierte en político en sentido estricto. Tras la Revolución francesa, esta nueva concepción del asilo encuentra su primera formulación moderna en el artículo 120 de la Constitución de 1793, que establece que el Pueblo francés concede el asilo a los extranjeros huidos de su patria por causa de la libertad, al mismo tiempo que determina la denegación de ese mismo asilo a los tiranos. A la división del mundo entre protestantes y católicos se une ahora la división entre reinos y repúblicas como concepciones políticas diametralmente opuestas, lo que producirá un nuevo tipo de refugiados: los políticos, merecedores de la protección del asilo, ahora ya de carácter político. A pesar de la antigua tradición del asilo en la historia de la humanidad, no existe ningún instrumento internacional de ámbito universal que reconozca el derecho a recibir asilo. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 recoge solamente el “derecho a buscar y disfrutar” del asilo. Tras la adopción en 1967 de la Declaración de Naciones Unidas sobre el Asilo Territorial, en 1977, la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Asilo Territorial celebrada en Ginebra supuso el fracaso de los intentos de la comunidad internacional por adoptar un tratado en el que quedara consagrada la obligación de los Estados de conceder asilo. Pese a que el asilo constituye una institución históricamente bien arraigada en la práctica de los Estados y de otras entidades políticas antes que éstos, el nacimiento y posterior asentamiento del régimen internacional de protección de refugiados tuvo el efecto paradójico del debilitamiento de esta institución clásica de protección de refugiados. En efecto, la adquisición por parte de los Estados de obligaciones internacionales con respecto a los refugiados dio lugar a la falta de reconocimiento de la extendida práctica del asilo como obligación jurídico-internacional. De este modo, los Estados, cuya soberanía con respecto al trato a refugiados quedaba desde entonces limitada por el Derecho internacional, se reservaron por el contrario la facultad de determinar a quiénes de esos refugiados concederían asilo. Así se produjo entonces el “divorcio” entre el asilo y el régimen internacional de protección de refugiados (ver refugiado: definición y protección). Por el contrario, los ámbitos regionales latinoamericano y africano sí han recogido el derecho a recibir asilo en instrumentos internacionales de naturaleza jurídicamente vinculante. Así, la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, denominada Pacto de San José de Costa Rica, recogió de nuevo el derecho a recibir asilo en su artículo 7, en los siguientes términos: “Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales” (ver derechos humanos, sistema interamericano de). Anteriormente, ya la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 había afirmado en su artículo XXVII que “toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecución que no sea motivada por delitos de derecho común y de acuerdo con la legislación de cada país y con los convenios internacionales”. Por su parte, la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981 recoge el derecho al asilo formulado como el “derecho a buscar y obtener asilo”, en el párrafo 3 del artículo 12, en los siguientes términos: “Todo individuo tendrá el derecho, cuando sea perseguido, a buscar y obtener asilo en otros países de conformidad con las leyes de dichos países y los convenios internacionales” (ver derechos humanos, sistema africano de). La inexistencia de un reconocimiento formal del derecho a recibir asilo no implica, por el contrario, que los Estados no tengan obligaciones de protección territorial derivadas de sus obligaciones de admisión y de abstención de obligar a la salida forzosa de su territorio de ciertas categorías de individuos, que como ya hemos indicado constituyen los dos rasgos principales del asilo. En este sentido, la labor de los órganos internacionales de control de tratados de derechos humanos, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (cuyas sentencias son jurídicamente vinculantes), y los Comités de Naciones Unidas de Derechos Humanos y contra la Tortura (cuyas observaciones en comunicaciones individuales constituyen recomendaciones que los Estados habitualmente siguen), supone un avance continuo en la determinación de las obligaciones de los Estados de conceder protección en su territorio a ciertas categorías de individuos. Aunque como ya hemos indicado ningún tratado de ámbito universal o europeo reconoce el derecho a recibir asilo, sus órganos de control han determinado en ocasiones la existencia de una obligación de los Estados Partes de permitir la entrada o de no expulsar a ciertos individuos, cuando en el país de destino el individuo vería violado alguno de los derechos humanos que el tratado en cuestión le reconoce. Es importante matizar que, a pesar de la íntima relación entre el asilo y otros conceptos como non-refoulement (o no devolución), no expulsión, no extradición u obligación de admisión, no son sin embargo conceptos sinónimos. De ese modo, no podemos afirmar que siempre que un Estado tenga una obligación de admisión o de no ‘expulsión’ (en sentido amplio) tenga también la obligación de conceder asilo. Sin embargo, el carácter “inexpulsable” de un individuo obliga al Estado a permitirle su permanencia en él, y de este modo a concederle una suerte de “asilo”, entendido no necesariamente como estatus jurídico-formal, sino en sentido amplio, como protección duradera frente a la persecución de otro Estado, independientemente del nombre que reciba. El asilo se distingue del refugio en que éste constituye una protección meramente transitoria, hasta que el Estado adopte una decisión sobre la situación del individuo. El asilo, por el contrario, constituye una protección duradera frente a la persecución. Es necesario notar que tanto el asilo como el régimen de protección de refugiados son temporales por naturaleza, ya que resultan de aplicación mientras perduren las causas que dieron lugar a la huida. La diferencia entre este tipo de protección y la llamada ‘temporal’ (independientemente del nombre que en cada Estado reciba, y que generalmente se denomina ‘protección temporal’ –para desplazamientos masivos– y ‘estatuto humanitario’ o ‘de tipo B’ –para aquellos a quienes no se reconoce la condición de refugiado del artículo 1(A) de la Convención de Ginebra–) estriba, además de en el menor número de derechos reconocidos, en que en el primer caso, una vez que el Estado ha concedido asilo o el estatuto de refugiado, la carga de la prueba para su retirada recae sobre el propio Estado, el cual deberá demostrar que el individuo se encuentra fuera de peligro. La protección de carácter temporal, por el contrario, desplaza la carga de la prueba hacia el individuo, quien una vez expirada la vigencia de su permiso de estancia deberá demostrar que todavía sigue necesitando la protección del Estado de acogida. Esta situación tiene como resultado la devolución creciente de personas hacia sus países de origen, al no poder demostrar que continúan necesitando protección, y por lo tanto en una violación de la norma internacional de non-refoulement. El creciente número de conflictos armados fuera y dentro de Europa y sus consecuencias sobre los países receptores de refugiados están provocando una profunda crisis tanto de esta institución del asilo como de la aplicación del régimen de la Convención de Ginebra sobre el estatuto de refugiado, así como su progresiva evolución hacia formas de protección más débiles, de carácter temporal, que deja a los individuos en una situación de inseguridad jurídica con respecto al contenido y a la duración de la protección misma. M. T. G. Bibliografía
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