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PMA (Programa Mundialde Alimentos)Karlos Pérez de ArmiñoAgencia de Naciones Unidas, con sede en Roma, encargada de la distribución de la ayuda alimentaria, en base a las contribuciones de los donantes. El PMA (World Food Programme, WFP), que comenzó a ser operativo en 1963, fue creado por la FAO y la Asamblea General de naciones unidas, en buena medida por el deseo de EE.UU. de compartir con otros donantes la carga mundial de la ayuda alimentaria y de crear una salida adicional para los excedentes agrícolas. Este país quería que tuviera unas dimensiones reducidas y que no compitiera con su ayuda en forma de ventas concesionales, por lo que su campo de actuación fue limitado a la realización de proyectos, con un énfasis más social que económico (Singer et al., 1987:28-29). Desde 1996, el PMA es regido por la Junta Ejecutiva, que es el órgano con mayores competencias en materia de ayuda alimentaria de todos los que existen en el plano internacional. Además de dirigir esta agencia, implementa las pautas dadas por la FAO, el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC) y la Asamblea General de ésta; sirve de foro de consulta intergubernamental sobre las disponibilidades y necesidades de ayuda alimentaria, y formula propuestas sobre políticas y de coordinación de los programas de ayuda. Está conformado por 36 miembros elegidos, a partes iguales, por el ECOSOC y el Consejo de la FAO. El PMA dona los alimentos como una forma de capital, pero sus proyectos habitualmente requieren otros recursos adicionales (financieros, técnicos), por lo que suele trabajar en coordinación con otras agencias de desarrollo, gobiernos y ONG. En años recientes ha ido disponiendo de una mayor proporción de donaciones en dinero, debido a la necesidad de éste para sufragar gastos logísticos, a la disminución de los excedentes agrícolas entre los grandes contribuyentes y a la adopción de políticas de ayuda más flexibles. De este modo, las aportaciones en metálico le han permitido al PMA comprar él mismo la mitad de sus envíos mediante licitaciones públicas, recurriendo a veces a compras locales o en la región de destino. El PMA es responsable de la gran mayoría (96% en 1998) de la ayuda alimentaria multilateral, correspondiendo el resto sobre todo a UNICEF y al ACNUR. La ayuda alimentaria multilateral suele representar un tercio de la total (un 35% dicho año), y suele presentar varias ventajas respecto a la bilateral: a) mejor coordinación; b) menores costes administrativos que muchos programas nacionales (sobre todo de los donantes pequeños); c) menores presiones políticas de los donantes a los receptores; d) disponibilidad de alimentos más variados y apropiados a los receptores; e) disponibilidad de un mayor volumen de cereales para obtener un impacto significativo en un período de tiempo; y f) mayor capacidad de programaciones multianuales. Estas ventajas hacen que los cauces multilaterales sean los preferidos por los donantes pequeños, a los que resultaría comparativamente más costoso administrar y evaluar sus propios programas, así como por otros como los países nórdicos y Australia. El hecho de que la ayuda multilateral consista en ayuda orientada a los más vulnerables (de proyectos de desarrollo, emergencia, o apoyo a refugiados y desplazados) se traduce en que prima a las regiones más pobres, sobre todo al África Subsahariana, que recibe un 44% de la ayuda alimentaria multilateral, frente a un 36% de la global (Pérez de Armiño, 2000:174). A pesar de unos inicios modestos, durante los años 70 y 80 experimentó un notable crecimiento, si bien posteriormente su volumen de ayuda ha sufrido cierto estancamiento. En 1998 proporcionó alimentos a unos 75 millones de personas (45 en Asia y 20 en el África Subsahariana), 40 millones de ellos afectados por catástrofes naturales, 16 millones por conflictos y 18 millones de pobres beneficiarios de proyectos de desarrollo (WFP, 1998:27). En términos cualitativos, es reseñable su carácter pionero en la evolución de la estructura de la ayuda alimentaria, pues fue una de las primeras agencias en otorgar prioridad a los objetivos de desarrollo y en orientar la ayuda hacia los países más pobres y hacia sus sectores más vulnerables. El objetivo básico del PMA es la lucha contra la pobreza y el hambre, por lo que sus proyectos tienen básicamente tres ámbitos de actuación: a) El desarrollo económico y social de los grupos más vulnerables, sobre todo rurales, y, a veces, el apoyo a los mismos para sobrellevar los costes de los programas de ajuste estructural de las economías de sus países, capítulos que absorbieron un 28% de sus envíos en 1998. b) La ayuda de emergencia en situaciones de desastre, para permitir la supervivencia de los afectados y ayudarles a mantener sus medios de sustento, representando un 55% de sus envíos en 1998. c) A medio camino entre los anteriores estarían las operaciones prolongadas de socorro y recuperación, sobre todo orientadas a refugiados[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR, Refugiado: definición y protección, Refugiados, Campo de, Refugiados: impacto medioambiental, Refugiados medioambientales, Refugiados: problemática y asistencia, Reintegración de refugiadosy desplazados, ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), Salud de los refugiados] y desplazados internos de larga duración, destino del 17% de su ayuda en 1998. En el campo del desarrollo, el PMA cuenta con la contribución regular de unos 65 donantes, entre los que destaca EE.UU. con amplia distancia respecto a los demás. Los recursos destinados aumentaron de forma constante hasta que, a partir de 1985, se ha dado un descenso progresivo de su valor económico, de modo que el gasto para desarrollo de 1998 fue el menor de los 20 años anteriores, con lo que el número de beneficiarios también ha descendido. Los proyectos con fines de desarrollo son muy diversos: programas de empleo, nuevos asentamientos agrícolas, mejora de la tierra, conservación forestal, mejora tecnológica, capacitación de las mujeres, formación de cooperativas, etc. A mediados de los 90, aproximadamente el 60% de los recursos en este campo iban a proyectos para actividades productivas e infraestructuras económicas y sociales, mientras que el 40% se dedicaba a proyectos de desarrollo de recursos humanos. Según una evaluación interna de 1993, el diseño y la ejecución de algunos proyectos se han visto afectados por deficiencias en varias áreas: falta de capacidad de programación e implementación de los gobiernos receptores, insuficiente integración en los programas de desarrollo nacionales, falta de coordinación con las actividades y recursos de otros donantes y agencias, etc. (WFP, 1994:12). Como respuesta a estos problemas, desde mediados de los 90 el PMA se ha planteado tres propósitos: a) planificar sus proyectos no de uno a uno, sino en el marco de un programa para cada país que se imbrique en las estrategias de desarrollo de éste; b) concentrarse en una gama más reducida de actividades prioritarias: satisfacer las necesidades inmediatas de los hambrientos, mejorar su calidad de vida, y desarrollar proyectos de empleo para crear infraestructuras y mejorar la autosuficiencia, y c) concentrarse en los países más necesitados y en los sectores más vulnerables dentro de éstos, lo cual requiere mejorar los sistemas y criterios de selección de destinatarios (WFP, 1994:18-19). En cuanto a la asignación geográfica, si bien en el pasado parece que no existían criterios claros, la situación ha mejorado con la decisión tomada en 1992 por el Comité de Ayuda Alimentaria de que al menos el 90% de la ayuda de desarrollo del PMA se oriente a Países de Bajos Ingresos con Déficit de Alimentos (PBIDA) y a Países Menos Desarrollados (PMD), y que estos últimos tengan la máxima prioridad, recibiendo al menos el 50% de dicha ayuda. Estas metas se alcanzaron por primera vez en 1997 (WFP, 1994:12; PMA, 1998:11). En lo que se refiere a la ayuda de emergencia, el PMA se ha visto obligado a incrementar fuertemente los recursos para tal fin a partir de 1989, de modo que en 1994 representaban el 60% del total de los de la agencia. Del promedio anual de algo más de 500.000 toneladas en los años 80 se pasó a más del doble a medidados de los 90. En 1993, aproximadamente el 80% de esta ayuda iba dirigida a tan sólo ocho países, y el 40% iba a la antigua Yugoslavia y a la Comunidad de Estados Independientes. Dado que los recursos dedicados a desarrollo han disminuido, el PMA ha adquirido cada vez más un perfil de agencia humanitaria, en detrimento del inicial como agencia de desarrollo. En 1998 gestionó el 70% de toda la ayuda alimentaria de emergencia, un 10% más que el año anterior, aportándole EE.UU. la mitad de los fondos para este fin. El PMA administra la Reserva Alimentaria Internacional de Emergencia (RAIE), principal fuente internacional de alimentos para operaciones de emergencia, creada en 1975 a raíz de la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974, como instrumento para evitar nuevas hambrunas como las que se estaban produciendo en ese momento en África. La RAIE no consiste en una reserva física, sino en compromisos de los donantes para poner a disposición del PMA una parte de sus propias reservas nacionales, con el fin de permitirle proporcionar una respuesta rápida a los desastres. El compromiso inicial fue de un mínimo de 500.000 toneladas anuales de alimentos, aunque habitualmente se ha dispuesto de una cantidad superior, de más de un millón a principios de los 90. Las contribuciones a la RAIE deberían ser anunciadas por los donantes con un año de antelación y no ser reservadas a ningún destino concreto, sino dejarse abiertas al uso que el PMA pueda precisar. Pero estas disposiciones no suelen respetarse. Sólo una proporción reducida de las contribuciones son anunciadas por anticipado, habitualmente no más de 200.000 toneladas, ya que la mayoría de ellas son ad hoc, negociadas con los donantes para emergencias específicas, a las que éstos responden según sus intereses. Esta práctica convierte a la RAIE en un instrumento reactivo, escasamente flexible, lento y sujeto a la discrecionalidad de los donantes, poco dispuestos a desembolsar fondos para emergencias poco conocidas o ajenas a sus intereses. Evidentemente, esta dependencia de los donantes debilita el carácter multilateral del PMA, y su capacidad de responder a todas las situaciones con criterios coherentes (Shaw y Singer, 1998:326). El PMA declara que su principal fuerza es su carácter apolítico, neutral y multilateral, lo cual le permite cooperar con todo el mundo independientemente de la orientación política de los gobiernos. Sin embargo, lo cierto es que su dependencia de las aportaciones de los donantes, cada uno con su propia agenda, compromete la neutralidad del PMA y su capacidad de responder a todos los casos (Voutira et al., 1995:19). Para hacer frente a la lentitud de la RAIE, en 1991 se creó en el marco de ésta una Cuenta de Respuesta Inmediata (CRI), un fondo a libre disposición del PMA con el que, sin esperar a las contribuciones de los donantes, puede adelantar recursos para efectuar urgentemente compras locales de alimentos, en el país de la emergencia o en otros vecinos. Su objetivo fue establecido en los 30 millones de dólares anuales, elevado después a 35 millones, pero el fondo presenta problemas de liquidez, pues los donantes han ido disminuyendo sus aportaciones, habiendo sido en 1998 de sólo 15 millones (WFP, 1998:88). Por otro lado, en virtud de un Memorándum de Acuerdo establecido en 1989 entre el acnur y el PMA, este último se ha convertido en el principal cauce y coordinador de la ayuda alimentaria a los refugiados[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR, Refugiado: definición y protección, Refugiados, Campo de, Refugiados: impacto medioambiental, Refugiados medioambientales, Refugiados: problemática y asistencia, Reintegración de refugiadosy desplazados, ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), Salud de los refugiados] y desplazados internos, que ha venido a absorber casi una cuarta parte de los recursos movilizados por la agencia. En sus operaciones con refugiados y desplazados de larga duración, que suelen establecerse para un período de 12 a 18 meses, se persigue de forma creciente utilizar la ayuda alimentaria para apoyar actividades de desarrollo que incrementen la autosuficiencia de los beneficiarios. K. P. Bibliografía
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