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CondicionalidadAlfonso DuboisConjunto de condiciones que el donante impone al receptor para poder ser destinatario de la ayuda. La condicionalidad siempre ha estado presente, de una u otra manera, en la cooperación al desarrollo, pero la forma de entender sus contenidos ha evolucionado, y se puede decir que esa evolución ha marcado las características de la cooperación. 1) La condicionalidad simple de las primeras décadas Desde los primeros años de la cooperación al desarrollo, en la década de los 50, hasta finales de los 70, se pensaba que lo más adecuado para conseguir los objetivos de la cooperación era canalizar los recursos de acuerdo a las prioridades sectoriales (salud, educación, saneamiento, producción, etc.) y a los grupos objetivo que se identificaban como los principales beneficiarios (campesinos, madres en sectores rurales, etc.). Según cambiaban las prioridades o los destinatarios, se modificaba también el tipo de recursos de la cooperación. Se defendía que la mejor forma de hacer efectiva la ayuda era asegurar la relación entre el objetivo concreto o grupo destinatario y los recursos que se ponían a su disposición. Y, para ello, el instrumento más adecuado que se conocía era el proyecto. El proyecto establece los objetivos concretos que se persiguen, los medios que se deben poner en juego, los agentes responsables del mismo y los resultados esperados. La metodología del proyecto dominó la práctica de la cooperación durante varias décadas, sobre todo la de los 50 y 60, determinando las relaciones entre donantes y receptores: dejaba un amplio campo de iniciativa a los donantes, ya que les permitía determinar los objetivos concretos hacia donde dirigir la ayuda. Aunque esto suponía, de alguna manera, una interferencia en la esfera económica de los receptores al condicionar la ayuda a la realización de proyectos concretos y definidos, también era un tipo de injerencia limitada que, en principio, no afectaba a las políticas generales ni al marco económico del país. A fines de los 60 y principios de los 70 se fue dando un cambio de perspectiva, abriéndose el panorama al apoyo a programas y a determinados sectores. En teoría, la ayuda a través de programas otorgaba un mayor papel a los gobiernos receptores en las funciones de planificación y puesta en marcha de los programas. Se confeccionaron lo que se conoce como Programa-País, que pretendía la definición de una estrategia de cooperación entre donante y receptor a medio y largo plazo, estableciendo los sectores a los que se destinaba la ayuda. Esto hizo que, en algunos casos, la relación entre donante y receptor fuera más dialogada y que la participación de los receptores se hiciera más real. Pero no ocurrió igual con todos los países. Mientras algunos fueron capaces de mantener un diálogo cara a cara con países donantes relativamente pequeños, muchos de los países más pobres carecían de poder para negociar sus condiciones frente a las fuertes economías occidentales o a las agencias multilaterales de desarrollo. En la práctica, el peso y la influencia de los donantes, tanto bilaterales como multilaterales, fue la nota dominante. La creciente canalización de la ayuda a través de programas más amplios hizo que aumentara el grado de injerencia en las políticas internas de los países receptores, pasando de una intervención en las políticas sectoriales a una intervención en las políticas nacionales. Los donantes empezaron a dar cada vez más importancia a que los receptores pusieran en práctica determinadas políticas que consideraban imprescindibles para que la ayuda fuera eficaz, lo que fue la antesala de la siguiente fase de la condicionalidad. El gran cambio se produce cuando se pasa de poner la mirada en los efectos directos que consigue el proyecto, a centrarse en otros objetivos como imponer que los países receptores realicen determinadas reformas económicas, condición que se une a la concesión de ayuda. Este cambio no fue repentino, sino que se dio gradualmente, acelerándose su implantación en los años 80 con la imposición de las condiciones contenidas en los programas de ajuste estructural. Ahora la ayuda no se dirigía tanto al alivio directo o a la solución de problemas concretos, como a conseguir el cambio de orientación en las políticas económicas de los países receptores, por entender los donantes que esas reformas eran imprescindibles para garantizar el desarrollo. 2) La primera generación de condicionalidad compleja El cambio de estrategia tuvo implicaciones para los modelos de cooperación. A fines de los años 70 y, sobre todo, en los años 80, muchos de los países en desarrollo vivieron situaciones de grave crisis económica, en gran parte motivada por la deuda externa. La mayoría de ellos se vieron obligados a recabar de los organismos multilaterales la ayuda o la financiación externa como única vía para salir de la crisis, y ésta fue la ocasión que sirvió para que fueran impelidos a realizar profundas reformas, en la línea diseñada por los donantes. Con ello se plantea de manera abierta la condicionalidad de la ayuda, y ésta va a servir como un instrumento más para manejar la crisis. En la adopción de esta forma de actuar, el papel de liderazgo asumido por el fmi (Fondo Monetario Internacional) fue decisivo, y algo más tarde se le unirá el banco mundial. La actuación coordinada de ambas instituciones multilaterales marca una forma de entender y practicar la cooperación que llega hasta nuestros días y ha influido en todos los países donantes, que han adoptado la práctica de la condicionalidad tal como la entienden las organizaciones multilaterales. Esta primera generación de condicionalidades de la cooperación supuso para los receptores tener que comprometerse a realizar profundas y precisas reformas de políticas económicas si querían recibir la ayuda. Puede decirse que, en la mayoría de los países en desarrollo, su política económica se realizó bajo el control y la administración internacional. 3) La segunda generación de las condicionalidades A fines de los 80 y principios de los 90, la intervención se extendió a la esfera política, con lo que se ha venido en llamar segunda generación de las condicionalidades, que pueden sintetizarse en las tres siguientes: democracia, derechos humanos y buen gobierno. Estas condiciones reflejan los objetivos que, en principio, valoran más los donantes, aunque ello no significa que sean siempre los que mejor se cumplen por ellos mismos. Estos nuevos objetivos están muy relacionados con los propios de la primera generación, y se les consideraba necesarios para que las reformas estructurales económicas propuestas consiguieran la instauración de una economía abierta de mercado. Parte de la legitimidad que se argumentó para defender esta intervención política fue el descrédito y carencia de legitimidad democrática de muchos gobiernos de los países en desarrollo. Es cierto que los gobiernos despóticos y los regímenes represivos y autoritarios fueron lamentablemente bastante comunes en algunas regiones. Pero también hay que recordar que gran parte de su poder venía del control que ejercían sobre el sector moderno de la economía de sus países y que, por eso, durante mucho tiempo fueron admitidos como socios aceptables y necesarios. Hasta muy recientemente, estos regímenes fueron consentidos por algunas agencias multilaterales y gobiernos donantes como interlocutores y contrapartes para el impulso de proyectos y programas económicos. 4) El debate sobre las condicionalidades Las condicionalidades no tienen por qué ser consideradas siempre de manera negativa. El error se halla en pensar que, por el hecho de perseguir un objetivo realmente desinteresado y que se considera básico para la convivencia humana digna de toda sociedad, pueda justificarse la imposición de cualquier mecanismo para conseguirlo. En primer lugar, porque se ha demostrado muchas veces la ineficacia de las condicionalidades impuestas cuando el receptor de la ayuda no ha participado en la definición de los objetivos que se marcan y las considera como una carga de la que intentará escaparse, limitándose a un cumplimiento formal, en el mejor de los casos. En segundo lugar, porque la condicionalidad corre el peligro de exportar valores y resultados que responden a una determinada concepción cultural, pero que no tienen por qué ser lo más adecuado para otras sociedades. Si, además, se tiene en cuenta que los diferentes tipos de condicionalidades no desaparecen cuando surgen las nuevas, sino que se acumulan, aunque se ponga diferente énfasis en unas sobre otras, se comprende por qué esta cuestión de las condicionalidades se convierte en un tema central en el estudio de la cooperación, especialmente de la bilateral. Además, esta proliferación de objetivos se da justo en el momento en que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se ha estancado e, incluso, ha comenzado a disminuir en términos reales. Las políticas de los países donantes occidentales sobre las cuestiones de la democracia y los derechos humanos han sido coordinadas hasta un cierto punto, pero no ha habido una práctica consistente de las mismas, sobre todo cuando se trataba de la condicionalidad de la ayuda. Eso quiere decir que no se ha practicado con criterios claros y transparentes, y que se han tenido tratos diferenciados por consideraciones al margen de los objetivos que se decía defender. El caso de la política seguida por los países occidentales con China puede ser un ejemplo de lo que se está indicando, cuando la exigencia de respeto a los derechos humanos decae ante los intereses económicos que comporta una buena relación con el gobierno chino. Aunque las declaraciones de los donantes ofrecen muchos elementos coincidentes, la expresión de los objetivos de las condicionalidades se hace dentro de un también alto grado de generalidad. Cuando se habla de democracia, justicia social, eliminación de la pobreza, etc., los conceptos centrales que se incluyen en estas materias son muy amplios y a veces se definen de formas muy distintas según los actores. Así resulta que, a la hora de traducirse en términos operativos, la definición de los objetivos y los conceptos presenta muchas deficiencias, lo que lleva a que en la práctica no resulte fácil que esas declaraciones se traduzcan en compromisos concretos y evaluaciones críticas que permitan plantear nuevas políticas más eficaces para conseguir los teóricos resultados y objetivos formulados. 5) La ayuda ligada Una de las manifestaciones más patentes de la condicionalidad en la cooperación al desarrollo es la ayuda ligada, que ha sido una práctica común de la cooperación bilateral. Se dice que la ayuda está ligada cuando el receptor no recibe los fondos de manera que pueda disponer de ellos libremente, sino que está obligado a gastarlos en la compra de bienes producidos o servicios ofrecidos en el país donante. Así como respecto a las condicionalidades se planteaba el debate sobre su bondad u oportunidad (es decir, que no se condenaba a priori aun cuando su práctica ofrezca muchos puntos criticables), se puede decir que hay un consenso en calificar como una mala práctica de cooperación la ayuda ligada. Lamentablemente, ha sido una práctica común condicionar la ayuda a la compra de productos del país donante con el fin de conseguir lo que se ha dado en llamar el “retorno” de la ayuda, que implica, directa o indirectamente, obtener una rentabilidad de la misma. En un sentido estricto, la ayuda que se liga de manera muy estrecha a la compra de una determinada lista de bienes ofrece serias dudas de que pueda considerarse como tal, sobre todo si los bienes incluidos en esa lista se han seleccionado teniendo en cuenta los intereses del país donante más que las necesidades del país receptor. En este último caso habría que decir que se da una forma encubierta de subsidio de exportaciones o un mecanismo para dar salida a excedentes, más que una auténtica política de cooperación. Este tipo de atadura se da no sólo con los productos, sino que a veces se extiende a los servicios. Por ejemplo, cuando se exige que el transporte se efectúe en barcos del país donante, aunque ello resulte más costoso que hacerlo en los de terceros países. Los inconvenientes o desventajas para los países destinatarios de las ayudas ligadas o atadas van mucho más allá de suponer un mayor costo relativo, ya que pueden tener consecuencias negativas mucho mayores que el simple hecho de tener que pagar más, estimándose que incrementa el coste final un 15% (Intermón, 1999). Así por ejemplo, el imponer una determinada tecnología que no se adecua a las condiciones del país, bien por razones climatológicas o porque su complejidad dificulta su funcionamiento, se traduce en que –a medio plazo– esa ayuda se hace inoperante o incluso causa perjuicios directos. Hay que destacar que esta práctica ha ido disminuyendo a lo largo del tiempo. En los años 70 alcanzó proporciones enormes, ya que se estima que cerca del 80% de la ayuda bilateral de Estados Unidos se otorgaba en esas condiciones. Desde un principio, el cad (Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE) propuso en diversas ocasiones acuerdos para que los países donantes se comprometieran colectivamente a reducir los porcentajes de ayuda ligada. Los progresos en este punto han sido relativos y lentos. Por un lado, se consiguió que desapareciera esta práctica de los programas multilaterales, pero ha permanecido en los programas bilaterales. En general, los países donantes que tienen mayor competitividad en los mercados internacionales son los que se muestran más críticos con la ayuda ligada, ya que la perciben como una forma de competencia desleal. Por ejemplo, Japón ha sido el adalid más destacado en la propuesta de suprimir esta ayuda. A principios de los años 90, la ayuda ligada suponía alrededor del 26% de las ayudas bilaterales de los países donantes, aunque con grandes diferencias entre ellos: como Suecia, donde apenas suponía el 4’4%, mientras países como Italia (74%) y Austria (66%) presentaban porcentajes altísimos de ayuda ligada. En 1991, los gobiernos de los países donantes acordaron prohibir la ayuda ligada que se destinara a los países de ingresos medios altos; pero siguió siendo una práctica cuando se dirigía a los países de bajos ingresos, aunque también en estos casos se han dado pasos que buscan la progresiva desaparición de esta práctica. La tendencia es claramente descendente, ya que en el período 1992-96 la ayuda ligada representaba el 9’6% del total de la AOD, mientras que en 1996 ese porcentaje descendió al 4’6%. Actualmente el tema de la ayuda ligada sigue estando presente en los trabajos del CAD. Las reticencias de algunos países impiden avanzar hacia su supresión o disminución sustancial en el caso de los países menos adelantados. En el caso español ha existido una especial preocupación por maximizar los retornos de la ayuda, lo que ha llevado a mantener instrumentos de ayuda ligada. Los Fondos de Ayuda al Desarrollo (FAD), créditos que se conceden para adquirir bienes españoles, han constituido una parte mayoritaria de la AOD española y una de sus señas de identidad, si bien han experimentado una clara reducción en los últimos años, sobre todo a raíz de la evaluación crítica que hizo el CAD. Según Intermón (1999:43), los porcentajes de ayuda ligada son mucho más elevados que lo que reconoce el Gobierno. Sin considerar a los FAD, casi un 19% de la AOD bilateral puede incluirse en este capítulo. Si se tienen en cuenta los FAD, el porcentaje de ayuda ligada se eleva casi al 63%, muy por encima del 46% que afirman las fuentes oficiales. A. D. Bibliografía
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