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Bantaba : Diccionario : Entradas "A" : ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados)
ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados)Irantzu Mendia y María Teresa Gil BazoAgencia especializada de las Naciones Unidas establecida en 1951 en Ginebra con el mandato de proporcionar protección internacional a los refugiados en el mundo, además de asistir a los gobiernos y organizaciones privadas en la búsqueda de soluciones permanentes a la situación de los refugiados mediante su repatriación voluntaria o, cuando ésta no es viable, su integración en el primer país de asilo o su reasentamiento en un tercer país. El ACNUR, constituido como órgano subsidiario de la Asamblea General de las naciones unidas por su resolución 428 (V) del 14 de diciembre de 1950, fue concebido originariamente como un organismo humanitario, social y apolítico que facilitara una solución al problema de los refugiados[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR, Refugiado: definición y protección, Refugiados, Campo de, Refugiados: impacto medioambiental, Refugiados medioambientales, Refugiados: problemática y asistencia, Reintegración de refugiadosy desplazados, ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), Salud de los refugiados] en la Europa de la posguerra. Se le otorgó un mandato temporal de tres años que, ante la persistencia del problema de los refugiados, ha sido prorrogado por la Asamblea General por períodos sucesivos de cinco años, sin que se le haya concedido aún un mandato de carácter permanente. Al ser la protección internacional de los refugiados su función principal, tal y como se especifica en el art. 8 de su Estatuto, el ACNUR asumió la responsabilidad de promocionar el desarrollo y supervisar la aplicación de las normas jurídicas que definen el estatus de los refugiados a nivel mundial. Los instrumentos de derecho internacional más importantes en este sentido son la Convención de Naciones Unidas de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y el Protocolo de 1967, los cuales, siguiendo el contenido del propio Estatuto del ACNUR, proporcionan una definición general y universalmente aplicable del término “refugiado”; es decir, “toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, por carecer de nacionalidad y estar fuera del país donde antes tenía su residencia habitual, no puede o, a causa de dichos temores o razones, no quiere regresar a él”. La definición de refugiado del Estatuto del ACNUR es prácticamente idéntica a la de la Convención de Ginebra de 1951. Sin embargo, la particular relevancia de la primera consiste en que asegura la protección de refugiados en los Estados que no son Partes en la Convención de Ginebra, y por lo tanto no están obligados por ella, así como en aquellos casos en los que la interpretación restrictiva de ésta llevada a cabo por las autoridades nacionales (por ejemplo, en los casos en que la persecución por parte de entidades no estatales no es reconocida) impida el reconocimiento como refugiados en virtud de la Convención a individuos que sin embargo son reconocidos como tales por el ACNUR de acuerdo con su Estatuto. Esos tres instrumentos jurídicos conforman el marco legal fundamental que recoge los derechos de los refugiados, al tiempo que obligan jurídicamente a sus Estados Partes a cooperar con el ACNUR en el ejercicio de su mandato (ver refugiado: definición y protección). El ACNUR se basa en esta normativa internacional para promover la concesión de asilo a los refugiados, el reconocimiento de sus derechos individuales y colectivos, y, de forma especial, la garantía del principio de non-refoulement o no devolución de los refugiados a un país en el que exista un temor fundado de ser perseguidos. Sin embargo, la definición de refugiado tal como se formuló en las mencionadas normas no cubre todas las circunstancias del refugio. El establecimiento de una definición jurídica referida a la protección individual entró desde un principio en contradicción con los desplazamientos masivos de personas que huían de sus países debido a una situación generalizada de conflicto. Esta circunstancia se dio, por ejemplo, en Europa, durante la crisis de Hungría en 1956; en África, como consecuencia del proceso de descolonización a partir de los años 60; y en América Latina en los años 70 y 80, en los que se generalizó la violencia política y la violación sistemática de los derechos humanos. Estos hechos motivaron la redacción de documentos regionales importantes, como la Convención sobre Refugiados de la Organización para la Unidad Africana (OUA) de 1969 y la Declaración de Cartagena de 1984, ambos auspiciados por el ACNUR. En ellos se amplía el concepto de refugiado, al incluir entre las causas que pueden obligar a buscar refugio en otro país “una agresión exterior, una ocupación o una dominación extranjera” en el primer caso, y “la violencia generalizada, la opresión extranjera, los conflictos internos y la violación masiva de los derechos humanos” en el segundo. En este contexto, la Asamblea General autorizó al ACNUR mediante sucesivas resoluciones (en especial la Resolución 1388 XIV de 20 de noviembre de 1959) a utilizar sus “buenos oficios” para extender la protección a grupos de personas que su mandato original no contempla pero que se encuentran en una “situación similar a la de refugio”. Así, el ACNUR ha ampliado progresivamente su mandato para incluir entre los grupos de personas objeto de su atención a los retornados o ex refugiados (ver retorno) y a ciertos grupos de desplazados internos dentro de las fronteras de su propio país, a las que protege y asiste bajo la petición expresa del Secretario General de Naciones Unidas o de la Asamblea General. Además de la protección legal internacional, la promoción de soluciones permanentes al problema de los refugiados ha motivado una implicación cada vez mayor del ACNUR en el campo de la asistencia material a los refugiados, hasta el punto de convertirse en una de las agencias de las Naciones Unidas más importantes y visibles en el ámbito humanitario. Las actividades de asistencia del ACNUR se incluyen dentro de dos amplias categorías. Por un lado, los Programas Generales, ejecutados anualmente, que comprenden los proyectos de base para la asistencia a refugiados desde la fase inicial de la emergencia hasta la búsqueda de soluciones permanentes. Estos proyectos absorben la parte más importante del presupuesto de la organización y cuentan con un Fondo de Emergencia para hacer frente a las situaciones más urgentes. Por otro lado, los Programas Especiales incluyen aquellas intervenciones fuera de las previstas en los programas anuales, tales como las acciones extraordinarias de ayuda alimentaria, así como la asistencia de las personas no comprendidas en el mandato tradicional del ACNUR. La mayor parte de la financiación destinada a los programas del ACNUR proviene de las contribuciones voluntarias de los gobiernos, de los organismos intergubernamentales, no gubernamentales o privados, a lo que se añade una pequeña contribución asegurada por las Naciones Unidas para cubrir parte de los gastos administrativos. La asistencia de refugiados en sus diversos niveles de alimentación, construcción de alojamientos, provisión de agua, saneamiento, cuidados médicos, educación, orientación legal, etc., se ejecuta en la práctica habitual a través de los Estados o de las organizaciones no gubernamentales (ONG), mientras que el ACNUR mantiene las funciones de supervisión y coordinación de los programas de asistencia, control financiero y asesoramiento técnico (ACNUR, 1996:48). Desde su creación, el Alto Comisionado para los Refugiados ha dado una alta prioridad a sus relaciones con las ONG, de forma que actualmente más de 454 ONG –nacionales e internacionales– trabajan como socios operacionales del ACNUR en sus programas de asistencia legal o de socorro. En 1993, el ACNUR comenzó, junto con el Consejo Internacional de Agencias Voluntarias (CIAV), una serie de contactos regulares y consultas con las ONG a escala regional en torno a cinco áreas de colaboración mutua: la protección de los refugiados, los desplazados internos, la preparación y la respuesta de emergencia, la vinculación emergencia-desarrollo y la asociación ACNUR/ONG. Este proceso consultivo culminó con la Conferencia Mundial de las ONG y el ACNUR conocida como PARINAC (Partnership in Action), celebrada en Oslo en 1994, en la que se adoptaron recomendaciones para mejorar la colaboración y lograr una coordinación más sistemática a nivel operativo entre el ACNUR y las ONG. A partir de la década de los 90, el problema de las migraciones forzosas ha alcanzado una dimensión sin precedentes. Como consecuencia de las crisis humanitarias provocadas por numerosos conflictos armados (norte de Irak, territorio de la ex Yugoslavia, región de los Grandes Lagos, etc.), en 1995 el número de personas bajo responsabilidad del ACNUR alcanzó la cifra récord de 27’4 millones, de los cuales 14’5 millones eran refugiados fuera de sus fronteras nacionales y 4 millones eran desplazados internos. La cifra global descendió a 22’7 millones de refugiados en 1997, mientras que a principios de 1999 se contabilizaban 21’5 millones, aunque sin incluir aún los refugiados que a lo largo de ese año generaron conflictos como los de Kosovo, Timor Oriental y Chechenia. Ante esta realidad, el mandato del ACNUR ha continuado extendiéndose no sólo para incluir dentro de su competencia a nuevas categorías de personas (básicamente aquellas que son objeto de atención dentro de su propio país de origen), sino también para asumir un número cada vez mayor de actividades humanitarias. Por otra parte, el aumento del flujo de refugiados ha coincidido con una creciente tendencia entre los Estados a restringir las concesiones de asilo, lo cual ha provocado cambios significativos en la forma en que el ACNUR aborda la cuestión de los refugiados. Entre la comunidad de ONG y los círculos académicos, existe la preocupación de que el creciente énfasis del ACNUR en actividades con desplazados internos, retornados y población local afectada por situaciones de conflicto, así como en la provisión de socorro y asistencia humanitaria, puedan poner en peligro la función principal del ACNUR relativa a la protección internacional de los refugiados (Roberts, 1998). Esta preocupación es aún mayor en cuanto que desde la comunidad internacional se promueven medidas que presionan para dar una solución al problema de los refugiados dentro de las propias fronteras nacionales. Algunas de estas medidas son la creación de zonas de seguridad dentro de los países en conflicto para reducir los movimientos de refugiados hacia el exterior o para inducir al retorno a sus países; la autorización de intervenciones militares en situaciones potencialmente generadoras de refugiados; la concesión por parte de los Estados de “protección temporal” a los refugiados en lugar de asilo permanente; la extensión de la noción del “derecho a permanecer” en el país de origen, y el aumento en la práctica de la repatriación asistida o, en determinados casos, forzada. En este contexto, y en la medida en que el ACNUR depende económica y políticamente de los Estados donantes, esta organización ha potenciado desde 1991 la acción preventiva destinada a evitar que flujos masivos de refugiados crucen las fronteras nacionales, al tiempo que insiste en la repatriación voluntaria como la solución permanente más deseable al problema de los refugiados. Con relación a estas actividades, durante la Conferencia Mundial PARINAC se advirtió del peligro de que las actividades preventivas, si bien son un componente fundamental de toda estrategia integral orientada hacia las causas del desplazamiento forzoso, puedan utilizarse para negar el derecho a huir y a buscar protección y asilo en el extranjero. Del mismo modo, se reconoció que en algunos casos el ACNUR ha hecho excesivo hincapié en un retorno rápido a los países de origen que ha dado lugar a movimientos de repatriación en condiciones poco favorables, debido a que la voluntariedad del retorno ha quedado en entredicho y/o a que las circunstancias del país de origen no garantizaban la seguridad de los retornados. Se trata de circunstancias, en definitiva, que pueden llegar a erosionar tanto el concepto de asilo como el principio fundamental de la no devolución (non-refoulement) y, por lo tanto, distorsionar al mandato original del ACNUR de protección internacional de los refugiados. I. M. y M. T. G. Bibliografía
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