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Cooperación financieraAlfonso DuboisToda transferencia concedida para la financiación de actividades orientadas al desarrollo del país receptor que se canaliza bajo la forma de recursos financieros, es decir, créditos o donaciones, o de contenidos reales, como la venta o donación de mercancías y servicios, transferidos desde los países donantes a los beneficiarios. Dentro de la cooperación al desarrollo se suelen distinguir cuatro grandes grupos según su contenido: cooperación financiera, cooperación técnica, ayuda alimentaria y ayuda humanitaria (ver acción humanitaria: concepto y evolución). La cooperación financiera, también denominada cooperación económico-financiera, es aquella modalidad cuyo contenido persigue objetivos amplios de desarrollo económico de los países receptores por medio de inversiones o transferencias, que abarca por exclusión aquellas formas de cooperación que no responden a las características más precisas de las restantes modalidades. Aunque las ayudas técnica y humanitaria han aumentado su peso relativo en los últimos años, la cooperación financiera continúa siendo con diferencia el capítulo más importante, alcanzando casi las tres cuartas partes del total. Modalidades La importancia de la cooperación financiera se manifiesta no sólo en las cantidades que comporta y en su peso sobre el total de la cooperación al desarrollo, sino también en la diversidad de mecanismos que utiliza y de objetivos que persigue. En una primera clasificación pueden distinguirse tres líneas de cooperación financiera: a) Las subvenciones y créditos a través de los proyectos y los programas. b) Las ayudas en mercancías necesarias para el desarrollo del país y que éste no puede importar por carecer de recursos. c) La financiación para realizar reformas estructurales. Como ocurre también con la ayuda no financiera, para que estos mecanismos de ayuda puedan ser considerados como cooperación para el desarrollo, según el criterio establecido por el cad (Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE) es necesario que dispongan de un nivel de concesionalidad o gratuidad de al menos el 25%. Aunque la definición técnica de la cooperación económico-financiera al desarrollo se limita a las transferencias de recursos de un país o de un organismo internacional a otro país beneficiario, cabe una comprensión más amplia de la misma, a pesar de que no sea susceptible de plasmarse en datos contabilizables. De hecho, la historia de la cooperación se ha caracterizado por plantear iniciativas cuyo objetivo era regular la actividad económica de manera que tuviera efectos distributivos más justos entre los países. Este tipo de medidas que no implican en principio transferencias de capitales, pueden tener tanta o mayor trascendencia para el desarrollo que las transferencias de recursos financieros. Un ejemplo al respecto lo constituye el Sistema Generalizado de Preferencias, que otorga determinadas ventajas aduaneras a productos provenientes de los países en desarrollo para facilitar su acceso a los mercados de los países desarrollados. Lo mismo cabe decir de otros acuerdos que tengan consecuencias positivas para el desarrollo de los países. Aunque algunas de estas formas de cooperación económica no pueden cuantificarse por su misma naturaleza, y en consecuencia no aparecen en las estadísticas oficiales, no quiere decir que no desempeñen un papel sustancial a la hora de diseñar estrategias de cooperación al desarrollo. La actual estructura de la cooperación al desarrollo, dominada por la dimensión financiera, y el hecho de que las iniciativas de tipo no financiero antes señaladas, además de no haber sido muy prolíficas, resultan imposibles de evaluar en cuanto a sus efectos, explican la dedicación prioritaria que debe otorgarse a los flujos financieros a la hora de analizar la cooperación financiera. Pero ello no quiere decir que no se tengan en cuenta, ya que sería un error no incluir dentro de la cooperación los cambios en los marcos regulatorios de todo tipo, económicos, sociales y políticos, que guarden relación con las posibilidades que se ofrezcan a los países en desarrollo. Una legislación más o menos flexible para la inmigración en los países desarrollados, el carácter de los convenios sobre protección de zonas naturales y reservas forestales, o la amplitud o la restricción en las transferencias de tecnología desde los países más avanzados, serán procesos decisivos para el aumento o la restricción de las posibilidades de desarrollo de muchos países. Con las salvedades y precauciones hechas, la dimensión financiera es el capítulo central de la cooperación al desarrollo, no sólo porque en última instancia la transferencia de recursos financieros es un indicador aceptable para medir las posibilidades que se les ofrecen a los países en desarrollo (ya que cuantos más recursos financieros dispongan, mayor número de programas y proyectos desarrollo podrán impulsar); sino también porque pone de manifiesto la voluntad y el compromiso político real de los países desarrollados en la tarea de conseguir el desarrollo de todos los países.
Fuente: OECD (2000: Tabla 18) Las formas tradicionales de cooperación financiera han consistido en la aportación de recursos para la realización de proyectos y programas que persiguen el desarrollo de los países receptores. Los objetivos que contemplan estos instrumentos incluyen una multiplicidad de intervenciones: infraestructuras sociales (educación, salud, agua potable, saneamiento, etc.) y productivas (carreteras, comunicaciones, transporte, etc.), actividades productivas específicas (constitución, modernización o ampliación de empresas), acciones localizadas de promoción del desarrollo, etc. Dentro de esas intervenciones, una práctica tradicional de los países donantes ha sido la concesión de créditos concesionales, pero condicionando su uso a la compra de determinados bienes o servicios del país que concede el crédito. Esta práctica se denomina ayuda ligada y ha tenido un gran peso dentro de las modalidades de la cooperación bilateral. Últimamente existe en el CAD una progresiva tendencia a eliminar la ayuda ligada como forma de cooperación financiera de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y de hecho se ha conseguido disminuir significativamente el porcentaje de la AOD que se destina a este tipo de cooperación. En el caso de la cooperación española, los FAD (Fondos de Ayuda al Desarrollo) han supuesto una parte sustancial, llegando a alcanzar más de la mitad del total de los recursos, y han sido objeto de debate por las dudas que planteaba su consideración como auténtico instrumento de cooperación financiera. Los informes del CAD sobre la cooperación española han sido críticos en torno a esta forma de cooperación. Socialmente son contestados por amplios sectores no sólo por su dudoso carácter concesional, sino por estar bajo la tutela del Ministerio de Hacienda. En la actualidad hay que destacar la importancia progresiva que adquiere la cooperación financiera que tiene como objetivo no la realización de un proyecto o programa determinado sino el apoyo del presupuesto del gobierno para la realización de reformas estructurales (ver programas de ajuste estructural). Esta modalidad de cooperación fue impulsada por los organismos multilaterales, especialmente el banco mundial, pero ha sido posteriormente aceptada por la unión europea en su política de cooperación al desarrollo y por varios gobiernos europeos. Supone un salto cualitativo en la concepción de los objetivos de la cooperación al desarrollo por la injerencia que implica sobre los Estados receptores al promover que éstos adopten determinadas políticas. Una más amplia consideración de este punto puede verse al tratar el tema de la condicionalidad de la ayuda. Otra forma de progresiva importancia dentro de la cooperación financiera la constituyen las propuestas para la condonación o alivio de la deuda externa. La evidencia de que la deuda externa de muchos países ha alcanzado un nivel de insostenibilidad llevó a los organismos multilaterales a impulsar un programa de reducción de la deuda para los países altamente endeudados. A pesar de esta iniciativa, muchos sectores de la cooperación se muestran muy críticos con la misma por considerar insuficientes los recursos que se aportan y por el alto grado de exigencia a los países deudores para acogerse a los potenciales beneficios del plan. Asimismo, los gobiernos donantes han introducido esta modalidad de cooperación financiera de cara a la deuda externa bilateral, es decir, la existente entre gobiernos. La complejidad que plantea este tipo de acuerdos exige un análisis extenso que no es posible realizar aquí. En todo caso, el CAD ha fijado los requisitos que deben cumplir este tipo de operaciones para que realmente puedan computarse como AOD, a fin de evitar que se introduzcan como tales operaciones financieras beneficiosas para los países acreedores. A. D. Bibliografía
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