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Ayuda alimentaria: modalidadesKarlos Pérez de ArmiñoEn función de la utilización que se le dé, la ayuda alimentaria puede agruparse básicamente en tres modalidades: por programas establecidos entre el donante y el gobierno receptor; por proyectos, orientados a sectores vulnerables específicos; y de emergencia en caso de desastre. A continuación veremos las características y mecanismos de cada una de ellas. 1) Ayuda alimentaria por programas La ayuda alimentaria por programas es enviada de forma bilateral de un gobierno a otro para que éste la ponga a la venta en el mercado, por lo que no está orientada específicamente a los sectores vulnerables. Se caracteriza por no estar ligada a actividades de proyectos o sectores específicos, sino que se concede para propósitos de desarrollo general del país. Así como la ayuda por proyectos y la de emergencia tienen una orientación microeconómica centrada en los sectores más vulnerables, la de programas se orienta a incidir en factores macroeconómicos (presupuesto nacional, balanza de pagos, precios, etc.), por lo que los beneficios respecto a aquellos grupos de población frecuentemente son indirectos y pueden quedar más disipados. Se trata de una ayuda que, en el marco de un programa bilateral entre el país donante y el receptor, se entrega al gobierno de este último para que la venda en el mercado en subasta pública. Los beneficios obtenidos se destinan a un fondo de contrapartida en moneda local, que se utiliza para fines acordados por ambas partes, frecuentemente proyectos de desarrollo o de seguridad alimentaria. El control ejercido por los donantes sobre el uso de estos fondos constituye con frecuencia un medio para condicionar las políticas de los receptores, en especial las relativas a la seguridad alimentaria, pero también otras como las reformas liberalizadoras de la economía o los programas de ajuste estructural. La ayuda alimentaria en forma de programas ha sido históricamente la modalidad más voluminosa, equivaliendo aproximadamente a la mitad de toda aquélla. Sin embargo, su fuerte disminución durante los 90 ha provocado que en los últimos años represente sólo un tercio de la total (un 31% en 1998), habiendo sido rebasada por la ayuda de emergencia y, ocasionalmente, también por la de proyectos. Dado que la ayuda por programas se traduce en un beneficio económico, resulta bastante homologable a la ayuda financiera, y puede contribuir al sostenimiento de las políticas de desarrollo y seguridad alimentaria del gobierno receptor. En particular, suelen atribuírsele los siguientes objetivos: – Contribuir a la Seguridad Alimentaria tanto nacional como familiar, por diferentes vías: cubriendo el déficit estructural en la producción de alimentos del país; incrementando el abastecimiento de alimentos a fin de frenar la escalada de su precio y facilitar que los pobres puedan comprarlos; contribuir a la creación de reservas alimentarias nacionales, que permiten estabilizar el abastecimiento y los precios (sacando suministros a la venta para enfriar los precios, o absorbiendo excedentes ocasionales para que los precios no se hundan), etc. – Ahorrarle al país receptor las divisas que hubiera empleado en importar comercialmente esos productos, lo cual le permite reducir su déficit en la balanza de pagos y su deuda externa, o bien incrementar sus importaciones en otras áreas (equipamiento para la industria, insumos agrícolas, etc.), estimulando con ello el desarrollo. – Apoyar el presupuesto del gobierno receptor mediante los fondos obtenidos con la venta de la ayuda, que pueden destinarse a sostener los gastos para el desarrollo, la lucha contra la pobreza o la provisión de servicios sociales básicos, paliando en parte el impacto negativo de los programas de ajuste estructural sobre los más vulnerables. – Ayudar a reestructurar los mercados de cereal y de otros alimentos, mediante la liberalización del mercado, la reforma o supresión de los órganos estatales de distribución, la reforma agraria y otras medidas. Buena parte de la ayuda bilateral por programas está condicionada a la adopción de estas reformas liberalizadoras por los gobiernos receptores. 2) Ayuda alimentaria por proyectos Se caractiza por orientarse de forma directa a objetivos específicos de desarrollo y a beneficiarios seleccionados entre los sectores vulnerables. Si la ayuda en forma de programas tiene una incidencia prioritariamente macroeconómica, a escala nacional, los proyectos presentan un alcance más restringido geográfica y socialmente, dirigiéndose a determinados grupos en función de su situación de vulnerabilidad. La ayuda por proyectos tiene por tanto una mayor capacidad de llegar directamente a los pobres, si bien los mecanismos de selección de los beneficiarios pueden resultar muy costosos. La ayuda por proyectos ha sido tradicionalmente, y sigue siendo, la segunda modalidad más cuantiosa, por detrás de la ayuda por programas en el pasado y de la de emergencia en los últimos años. Aunque décadas atrás ascendía a poco más del 20% de la ayuda alimentaria total, en el decenio 1989-98 representó una media del 32%, siendo ese mismo porcentaje el correspondiente al año 1998. Sus principales ejecutores son el pma (Programa Mundial de Alimentos) y, de forma creciente, las ong[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)]. La estructura básica de un proyecto, tanto de ayuda alimentaria como en otros sectores, consta de una jerarquía de elementos: unos objetivos generales a largo plazo (que debieran ser coherentes con las estrategias de desarrollo nacionales o sectoriales), alcanzables mediante la consecución de unos objetivos inmediatos a corto o medio plazo (relativos a cambios específicos de una situación o estatus, que deben ser pocos, realistas, claros y verificables), los cuales requieren el logro de varios resultados, producidos por la realización de determinadas actividades, hechas posibles mediante la provisión de ciertos insumos. Como vemos, para que los proyectos tengan un impacto positivo es esencial que no se trate de acciones aisladas y discontinuas, sino que estén insertos en programas con una orientación más global y a medio o largo plazo (programas de lucha contra la pobreza, de seguridad alimentaria, de retorno de refugiados, etc.). Bajo esta premisa, la ayuda por proyectos, lejos de ser un medio meramente asistencial, debe verse como una poderosa herramienta para la dinamización y el desarrollo de los sectores vulnerables. En este sentido, aunque no son las únicas, podemos atribuirles cuatro posibles funciones esenciales: – Proporcionar un apoyo nutricional directo a personas que no pueden satisfacer sus necesidades alimentarias mínimas. – Transferirles unos recursos económicos que incrementen su poder adquisitivo (sobre todo en proyectos de comida o dinero por trabajo). – Incentivar a los beneficiarios a realizar determinadas actividades que de lo contrario no llevarían a cabo, o lo harían a menor escala (asistencia a centros educativos o sanitarios, organización comunitaria, etc.), contribuyendo al desarrollo de los recursos humanos y del tejido social. – Proporcionar medios para financiar proyectos de desarrollo y productivos, como la creación de cooperativas y microempresas. Existen múltiples tipos de proyectos, entre los que destacan los siguientes: a) Proyectos de comida o dinero por trabajo (food/cash for work): Son proyectos en los que la ayuda se proporciona como salario, en especie o en dinero, de forma que permiten transferir ingresos a los sectores vulnerables, al tiempo que también construir infraestructuras públicas o reconstruir las destruidas por una catástrofe. De esta forma, permiten responder a las necesidades inmediatas de subsistencia al tiempo que crear una base para el desarrollo futuro. Son por ello particularmente útiles en las intervenciones de mitigación y de rehabilitación, ayudando a materializar la cada vez más buscada vinculación emergencia-desarrollo, y a evitar la mentalidad de dependencia de la ayuda que suele surgir cuando ésta se reparte gratuitamente. Por todas estas ventajas, son el tipo de proyecto que se debe de priorizar siempre que sea posible. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que presentan también diversos problemas, que es preciso observar diversas condiciones para su viabilidad, y que las personas laboralmente no aptas necesitarán proyectos de ayuda gratuita. b) Proyectos de distribución gratuita: Cuando determinados sectores carecen de las condiciones físicas necesarias para enrolarse en proyectos de ayuda por trabajo, o cuando la realización de éstos no es posible, fundamentalmente por falta de tiempo para planificarlos, probablemente será necesaria la puesta en práctica de proyectos de distribución gratuita de comida. En este caso, es preferible que tal distribución no sea generalizada, sino a partir de una adecuada selección de destinatarios (con criterios socioeconómicos, antropométricos o geográficos), aunque a veces la ventaja teórica de tal selección se neutraliza por su coste, las dificultades de llevarla a cabo y los recelos que puede suscitar en otros grupos. Estas transferencias gratuitas son una forma eficiente de proporcionar ayuda de emergencia de forma rápida y barata durante un período limitado de tiempo (de unos 6 meses), con un impacto inmediato en la mejora nutricional. Sin embargo, no suelen tener un impacto significativo en el desarrollo o en la seguridad alimentaria a medio y largo plazo. Así, en situaciones de incremento de la vulnerabilidad pueden ayudar a frenar ésta e impedir que desemboque en hambrunas. Pero en contextos de una alta vulnerabilidad persistente o estructural, será incapaz por sí sola de cambiar esa situación y promover el desarrollo, por lo que sólo será efectiva como parte de un programa duradero con diversas intervenciones contra la pobreza (formación, generación de ingresos, organización comunitaria, etc.). Además, las distribuciones gratuitas con frecuencia crean en los receptores una peligrosa mentalidad de dependencia de la ayuda, que a la larga obstaculiza una mejora duradera de la situación. En la mayoría de los casos, las distribuciones gratuitas de ayuda suelen ser en forma de alimentos y, a lo sumo, algunos otros bienes de consumo básicos. Sin embargo, como veremos más abajo, también cabe la posibilidad de que la ayuda sea en forma de dinero, método del que existen relativamente pocas experiencias, aunque se utilizó en el pasado en las colonias británicas, y posteriormente en Bangladesh y otros países. Cada una de las dos formas, comida o dinero, tiene sus ventajas e inconvenientes según las circunstancias. c) Alimentación complementaria en el marco de instituciones Algunos proyectos de ayuda alimentaria gratuita tienen como beneficiarios a los usuarios de determinadas instituciones o centros (enfermos de un hospital, alumnos de una escuela o centro de formación profesional, parturientas en un puesto de salud, etc.), proporcionándoles una comida preparada (sobre todo en la alimentación escolar) o bien una ración para llevar a casa, con la que complementar su dieta insuficiente. Junto a este objetivo, se persiguen además otros dos: a) posibilitar y animar a que esas personas acudan a tales centros, estimulando la escolarización o la asistencia para realizarse revisiones periódicas; y b) posibilitar que los receptores se beneficien mejor de los servicios de esas instituciones: en el caso de los pacientes, ayudar a su recuperación; y en el de los niños, mejorar sus niveles de asistencia, atención y rendimiento escolar. Con el paso del tiempo, este tipo de proyectos ha ido prestando cada vez más atención a los objetivos de desarrollo del capital humano, como vía de promover el desarrollo de los vulnerables, por encima de los puramente nutricionales. Suelen formar parte de programas más amplios de salud o educación primarias, que mediante una inversión en capital humano redundan en una reducción de la pobreza a largo plazo. En ocasiones también se han orientado a la promoción de la escolarización de las niñas, como un medio de mejora de la situación de la mujer a largo plazo. La alimentación escolar ha recibido numerosas críticas. En primer lugar, aunque sí hay experiencias positivas, con frecuencia no constituye un instrumento efectivo para incentivar la escolarización o mejorar el estado nutricional de los niños. Como los niños más pobres y necesitados son los que menos acuden a la escuela, son los relativamente más acomodados los que más se benefician de este tipo de ayuda. Del mismo modo, en muchas sociedades las niñas están menos escolarizadas que los niños. El impacto nutricional dependerá estrechamente, por tanto, de cuáles sean los niveles de escolarización en la comunidad. Además, se trata de un tipo de ayuda que cesa durante las vacaciones escolares. Por otro lado, a veces la comida proporcionada no es adicional, sino sustitutiva, pues con frecuencia la familia no le proporciona el desayuno o el almuerzo al niño (RDI, 1991:37; Bryson et al., 1992:20). Un mecanismo alternativo o complementario de la alimentación escolar, que resulta más eficiente que ésta, es el reparto a los niños más necesitados de cupones que les permitan a sus familias adquirir comida y otros bienes de consumo, como se ha llevado a cabo en Honduras. d) Proyectos de nutrición y salud materno-infantil Las beneficiarias de estos proyectos son madres pobres seleccionadas de zonas o aldeas deprimidas, que asisten a reuniones periódicas en las que se les instruye sobre temas de salud o nutrición (cuidado materno-infantil, tratamiento de enfermedades diarreicas, lactancia materna, etc.), a veces se les alienta a organizar huertos o cooperativas, y se pesa a sus hijos pequeños para registrar el progreso de su crecimiento. Posteriormente, se les proporcionan alimentos para llevar a casa, o raciones para complementar la dieta de sus hijos. Los objetivos que se persiguen, por consiguiente, son fundamentalmente tres: a) mejorar el estado de salud y nutricional de las madres pobres y de sus hijos; b) mejorar sus conocimientos y prácticas sanitarias y nutricionales; y c) ayudarles a generar ingresos o producir alimentos complementarios mediante microempresas o huertos. Al parecer, el impacto nutricional a corto plazo de estos proyectos no suele ser muy apreciable. En algunos casos, como demuestra la evaluación realizada por la agencia norteamericana USAID de sus grandes proyectos en Senegal y Burkina Faso durante los 80, parece que no aportaron beneficios significativos al crecimiento de los niños. El motivo reside en que éstos parecen consumir sólo una parte reducida de las raciones, que habitualmente son compartidas por toda la familia. El impacto nutricional sí resulta más perceptible si la ayuda se orienta a bebés de menos de dos años, ya que éstos muestran una respuesta mayor a las mejoras nutricionales. Por tanto, es el componente educativo el que suele proporcionar los mejores resultados en estos proyectos. Así, según la evaluación realizada en Mauritania en 1995, aumentó el número de mujeres que amamantaron adecuadamente, lo hicieron por un período más prolongado y mejoraron también las prácticas de destete. En Indonesia, durante los 70, la asistencia a las charlas en los puestos de salud era tres o cuatro veces mayor cuando se estimulaba con ayuda alimentaria (McClelland, 1997:38-41). e) Proyectos de cupones y sellos Cuando la distribución directa de dinero no se considere factible, un interesante sistema alternativo para incrementar el poder adquisitivo de los vulnerables, todavía escasamente utilizado, consiste en el reparto de cupones o sellos de comida. Al igual que los repartos en metálico, estos mecanismos resultan adecuados cuando existen suministros disponibles pero algunos sectores carecen de capacidad de acceso a los mismos, de modo que permiten incrementar el poder adquisitivo y estimular el abastecimiento desde zonas excedentarias. Dichos bonos o sellos se proporcionan a familias seleccionadas, y confieren el derecho a comprar alimentos (u otros productos básicos) en establecimientos comerciales autorizados, bien por un determinado valor económico o bien por un determinado volumen. Posteriormente, los comerciantes pueden canjear los cupones por dinero en las agencias que gestionan el proyecto, o en los bancos, quienes a su vez los canjean ante el gobierno o la agencia patrocinadora. Los bancos no tienen por qué cobrar comisiones, por cuanto el sistema contribuye a atraer clientes. Entre sus principales ventajas, podríamos destacar las siguientes: – Equivalen casi a una transferencia de ingresos, por cuanto los beneficiarios pueden reorientar los ingresos ahorrados hacia otros gastos no alimentarios. – Son muy flexibles, en cuanto que permiten obtener una gama mayor de productos que, así, pueden ajustarse mejor a las necesidades de los receptores. – Son más eficientes y baratos que la ayuda en alimentos, ahorrando muchos gastos de gestión, transporte, almacenamiento y distribución, pues estas tareas son realizadas por los comerciantes. – Aunque a veces los puedan vender para comprar otros productos, el hecho de que se destinen a la adquisición de alimentos y que por tanto su uso no sea tan abierto como el del dinero encierra algunas ventajas, en parte sicológicas: su impacto consistirá prioritariamente en una mejora del consumo alimentario; su utilización será controlada sobre todo por las mujeres, ya que éstas suelen gestionar los alimentos pero frecuentemente no el dinero; y posibles críticas de los sectores no beneficiarios serán menores contra unos cupones orientados a paliar el hambre que contra una ayuda que consistiera en dinero. – Estimulan el mercado local, pues incrementan una demanda que ha de ser satisfecha por los comerciantes. – Como la distribución la hacen los comerciantes, permite ahorrar los escasos recursos humanos necesarios en otros tipos de proyectos (adminitrativos, maestros, sanitarios, trabajadores comunitarios, etc.). Ahora bien, los cupones y sellos también presentan diversas posibles desventajas, entra las que destacan las siguientes: – Resulta difícil una correcta selección de destinatarios, aunque este problema es común a todo tipo de proyecto de ayuda. Por ello, se puede recurrir a métodos alternativos, como la autoselección (bonos a cambio de realizar trabajos públicos o de asistir a centros de salud; bonos sólo para alimentos habitualmente consumidos por los pobres), o la selección comunitaria. – Tienen cierto riesgo de falsificación y de fraude financiero por los minoristas y los administradores, lo que exige una adecuada supervisión. – El valor de los bonos estimados en dinero (no en cantidad de alimentos) puede disminuir rápidamente en contextos de alta inflación, problema que afectaría también a los repartos de dinero. En estos casos serían preferibles los bonos estimados en cantidad de productos. Como vemos, los cupones o sellos constituyen un mecanismo híbrido, que combina algunas ventajas e inconvenientes tanto de la distribución en forma de dinero como de alimentos. Seguramente, la mejor opción en caso de falta de poder adquisitivo es una transferencia de dinero, pues el receptor puede comprar con él cualquier producto según sus necesidades específicas, maximizando la utilidad de la ayuda y logrando una mayor autonomía y empoderamiento. Pero la segunda mejor opción son los bonos de comida, que constituyen una transferencia asociada a productos específicos, lo que puede hacerlos preferibles para los donantes al buscar determinados objetivos nutricionales. Programas amplios de cupones se han llevado a cabo en lugares como Colombia, Jamaica, Sri Lanka, México e, incluso, EE.UU., país este donde a finales de los años 80 cubrían a casi un 10% de la población. Su utilización ha tenido lugar sobre todo en contextos de pobreza estructural, como forma de transferir titularidades o ingresos a los menos pudientes. Aunque no nos consta que se hayan utilizado en contextos de hambruna, sí que en alguna ocasión se han empleado en programas de rehabilitación rural, como hizo la ONG Save the Children en el Norte de Irak en 1993 (Peppiatt y Mitchell, 1997:12-15). f) Ayuda a asociaciones, cooperativas y comedores comunitarios Algunos proyectos, entre ellos muchos del PMA, proporcionan ayuda alimentaria a grupos, asociaciones o cooperativas, muchas veces de mujeres. Sus integrantes compran los productos, generalmente a un precio inferior al del mercado, y los ingresos se utilizan como capital para la compra de herramientas y equipamiento con el que iniciar actividades generadoras de ingresos. En Guatemala, por ejemplo, han tenido éxito como estímulo para la constitución de cooperativas a partir de grupos informales, muchas de las cuales se han consolidado y ampliado con el tiempo. Este tipo de proyectos, por tanto, ayudan a soslayar las dificultades legales que las mujeres de muchos países suelen encontrar para obtener créditos, al carecer de propiedades con las que avalarlos (Bryson et al., 1992:21). Una variante de esta modalidad de proyectos es la ayuda a los grupos de mujeres que gestionan las ollas o comedores populares, una experiencia extendida por ejemplo en los “pueblos jóvenes” de Lima durante la crisis de los años 80. Tales grupos preparan comidas utilizando los alimentos donados y otros productos locales, y las venden a un precio inferior al del mercado para ser llevadas a casa o consumidas en dichos comedores. El dinero obtenido se utiliza, por ejemplo, para la concesión de microcréditos con los que financiar actividades productivas. g) Proyectos para refugiados o desplazados Una porción apreciable de los proyectos de ayuda alimentaria se orienta a los refugiados[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR, Refugiado: definición y protección, Refugiados, Campo de, Refugiados: impacto medioambiental, Refugiados medioambientales, Refugiados: problemática y asistencia, Reintegración de refugiadosy desplazados, ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), Salud de los refugiados] y a los desplazados internos, quienes suelen disponer de escasos o de ningún recurso propio, con lo que dependen en parte o en todo de la asistencia que reciban. Aunque esta ayuda inicialmente es de emergencia, cuando el problema se perpetúa en el tiempo es preciso proporcionarles ayuda mediante operaciones prolongadas, con frecuencia en el marco de campos de refugiados o desplazados (ver refugiados, campos de). Dadas las especiales circunstancias de estos colectivos, es preciso seguir algunos criterios para que la ayuda no genere hábitos de dependencia ni contribuya al enquistamiento de la situación. a) Hay que evitar proporcionar más ayuda que la necesaria, por lo que hay que estimar la comida que pueden producir u obtener por sus propios medios. b) La ayuda debe orientarse a preparar el retorno o facilitar el asentamiento en el lugar, dándola como estímulo a la educación, a iniciativas productivas, etc. c) Hay que intentar evitar que la ayuda la instrumentalicen aquellos grupos contrarios a la paz y el retorno. 3) Ayuda alimentaria de emergencia Consiste en donaciones gratuitas a los afectados por crisis alimentarias puntuales y hambrunas en situaciones de desastre, motivadas por catástrofes naturales o por conflictos armados. Se trata de intervenciones urgentes y por un período reducido, generalmente unos seis meses y a veces hasta doce, que constituyen un componente importante del conjunto de la ayuda humanitaria y de la acción humanitaria[Acción humanitaria:debates recientes, Acción humanitaria:fundamentos jurídicos, Acción humanitaria: principios , Mujeres y acción humanitaria , Acción humanitaria:concepto y evolución]. En décadas pasadas, la ayuda alimentaria de emergencia fue la modalidad más reducida, por detrás de la de programas y la de proyectos, abarcando aproximadamente el 15% o 20% del total. Sin embargo, su peso ha aumentado desde las hambrunas africanas de mediados de los 80 y, sobre todo, con el incremento del número de crisis humanitarias durante los años 90. De este modo, en 1998, con unos 3 millones de toneladas, llegó a representar un 37% de la toda la ayuda alimentaria y a ocupar el primer puesto, a lo que ha contribuido en gran medida la disminución experimentada por la ayuda por programas. Por regiones, la principal receptora es habitualmente el África Subsahariana, que en 1998 recibió el 54% de ella. Su objetivo esencial ha sido y es salvar vidas durante la fase de emergencia o punto álgido de los desastres. Pero esta orientación ha sido matizada a raíz de los recientes debates sobre la vinculación emergencia-desarrollo y de una mejor comprensión de las hambrunas, vistas hoy no como fenómenos puntuales y aislados, sino como procesos prolongados desencadenados a partir de una situación preexistente de vulnerabilidad, que consisten no sólo en una crisis alimentaria (caída del consumo alimentario y malnutrición), sino también en crisis sanitarias y procesos de empobrecimiento. En suma, muchas voces defienden hoy que la ayuda de emergencia debería aspirar no sólo a donaciones para aliviar el impacto del desastre y garantizar la supervivencia, lo cual permitiría únicamente recrear las condiciones preexistentes que posibilitaron la crisis, sino que debería también afrontar las condiciones de vulnerabilidad estructural, incluyendo algunos objetivos que sienten las bases del desarrollo a medio y largo plazo (por ejemplo, mediante la creación de infraestructuras sanitarias, la formación de personal local o el refuerzo del equipamiento agrícola). En este sentido, durante una hambruna, la ayuda alimentaria puede no ser ni la contribución más importante, ni la más urgente. Las personas, al menos las inicialmente sanas y satisfactoriamente alimentadas, pueden resistir sin alimentos varias semanas, en tanto que la falta de abrigo (cobijo, mantas, ropa) puede provocar la muerte en 6-12 horas de exposición a un frío extremo, o la falta de consumo de agua puede hacerlo en unos pocos días (ver acción humanitaria: concepto y evolución). Además, la ayuda alimentaria a veces no es siquiera necesaria en situaciones de crisis. La idea de que las hambrunas requieren siempre la distribución directa de alimentos gratuitos está profundamente arraigada en la opinión pública y entre los donantes, que mecánicamente suelen aprestarse a enviarlos. Sin embargo, la experiencia demuestra que otras formas de ayuda pueden ser más efectivas, baratas y rápidas. En efecto, como constató Amartya Sen, las hambrunas pueden darse en contextos en los que no hay una falta de suministros, sino una pérdida de titularidades al alimento o capacidad de acceso a los mismos por parte de los sectores vulnerables. Consiguientemente, en esas situaciones, el objetivo ha de ser no el importar alimentos, sino más bien ayudar a los vulnerables a mantener o incrementar sus titularidades, sus sistemas de sustento. En definitiva, la ayuda alimentaria de emergencia sigue ejecutándose, por lo general, con el mero objetivo de garantizar la subsistencia de los afectados y aliviar sus penalidades. Pero, teniendo en cuenta todo lo dicho, debería combinarse con otras formas de intervención, no estrictamente alimentarias, de forma que pudiera aspirar a una gama más amplia de objetivos, unos a corto plazo y otros a medio y largo plazo. En conjunto, sus objetivos deberían ser los siguientes: – Garantizar los alimentos, acompañados de otros bienes indispensables, para satisfacer las necesidades básicas de los afectados por el desastre y garantizar su subsistencia a corto plazo. – Frenar la pérdida de las titularidades de los vulnerables, esto es, la erosión de su poder adquisitivo, por ejemplo incrementando los suministros para frenar el alza de sus precios. – Evitar la descapitalización de los afectados por el desastre y el hundimiento de sus sistemas de sustento, ayudándoles a no tener que malvender sus bienes productivos para poder comprar alimentos. Para ello se les pueden proporcionar semillas, herramientas, forraje, empleo retribuido, etc. – Apoyar las estrategias de afrontamiento familiares, mediante las cuales movilizan sus propias capacidades (conocimientos, recursos, redes sociales) para superar la crisis. Se debería apoyar su acceso a tierras comunitarias para obtener alimentos silvestres, su movilidad geográfica (para buscar empleo temporal, solicitar ayuda a los familiares), las redes tradicionales de solidaridad comunitaria (ver economía moral y capital social), etc. – Intentar evitar en la medida de lo posible el éxodo para buscar ayuda en otros lugares, pues éste suele acarrear la paralización de las actividades económicas y la fragmentación de familias y comunidades. Ante cada tipo de desastre, la respuesta de ayuda alimentaria suele ser diferente. Las crisis desencadenadas por sequías suelen tener una gestación lenta (dos o tres años), lo que permite disponer de tiempo para anticipar las crisis mediante los sistemas de alerta temprana y para tomar medidas de mitigación, y lo que hace que la ayuda necesaria no presente los problemas logísticos tan acuciantes con otros tipos de desastres. En el caso de cataclismos repentinos, las crisis resultan más difíciles de prever y de mitigar. Los terremotos no suelen afectar a la producción ni a las reservas de alimentos, por lo que la ayuda alimentaria no suele ser necesaria salvo en cortos períodos y zonas localizadas. En el caso de las inundaciones y tifones, la producción agrícola y las reservas de alimentos sí suelen verse afectadas, si bien la prioridad más urgente suele estar no en los alimentos sino en el abastecimiento de abrigo, agua y saneamiento, y asistencia sanitaria. Por último, en situaciones de conflicto civil armado, principales causantes de las hambrunas recientes, la ayuda alimentaria de emergencia suele afrontar problemas como su utilización para asegurar la fidelidad de la población, la obstaculización de su reparto a la población opositora, o la apropiación de los envíos para alimentar a las tropas. La ayuda de emergencia cuenta con varios mecanismos de distribución. Dadas las circunstancias de urgencia y necesidad propias de un desastre, predomina el reparto gratuito de alimentos, generalmente enviados desde los propios países donantes. Sin embargo, en contadas ocasiones se aplican también mecanismos más pensados para los proyectos con orientación de desarrollo, como las compras locales y triangulares, los proyectos de comida o dinero por trabajo y la monetización o venta de parte de la ayuda para sufragar el transporte o la gestión. En cuanto a los repartos gratuitos, suelen realizarse por tres mecanismos, el primero orientado a toda la comunidad y los otros dos orientados a grupos seleccionados, como veremos a continuación. a) Distribución General de Alimentos Tienen como destinatarios a todos los miembros de una comunidad afectada por un desastre, como por ejemplo es el caso de un campo de refugiado. Con frecuencia es la llevada a cabo en un primer momento de la fase de emergencia a fin de actuar con rapidez, puesto que realizar una adecuada selección de destinatarios puede llevar cierto tiempo. Consiste en la entrega de raciones básicas generales, que satisfagan en todo o en parte las necesidades alimenticias de la persona (ver malnutrición), compuestas por una combinación adecuada de los alimentos básicos en la dieta habitual de los receptores: generalmente cereales, legumbres y aceite, a las que a veces se añade pescado y carne enlatados, leche en polvo, y en ocasiones otros productos por razones culturales o para completar la dieta (fruta, sal, azúcar, condimentos, especias, té, etc.) (ver ayuda alimentaria: productos). Estas raciones pueden presentar dos formas de distribución: raciones secas (no cocinadas) y raciones preparadas o alimentación masiva. La distribución en forma de raciones secas es preferible, siempre que las familias tengan espacio, utensilios y combustible para poder cocinarlas. Esta modalidad permite una distribución más descentralizada, reduciendo los desplazamientos y las colas de los receptores, pues la distribución puede ser no diaria sino, por ejemplo, semanal. Al mismo tiempo, reduce un posible impacto negativo con alteración de las pautas culturales y sociales, al mantener las actividades de cocinar y de comer en el marco de la familia. Cuando no se dan las condiciones adecuadas para suministrar raciones secas, será necesario recurrir al sistema de alimentación masiva en centros de alimentación a los que tienen que acudir los receptores. Sin embargo, en ocasiones éstos no tienen por qué consumir las raciones in situ, sino que pueden llevárselas a su lugar de alojamiento. Lo adecuado sería proporcionar dos comidas diarias. La alimentación masiva es costosa en recursos humanos y materiales, y requiere disponer de una cocina central, combustible, agua, equipamientos, medios de limpieza (aspecto que debe cuidarse especialmente), así como personal formado. Este tipo de alimentación debe verse como una medida que se ha de emplear durante un período de tiempo lo más breve posible, y por lo general resulta posible y deseable pasar pronto a la distribución de raciones secas (Glasauer y Leitzmann, 1988:38). Una condición importante que debe satisfacerse en ambos métodos de distribución es la regularidad en el reparto. Es decir, los receptores deben saber cuánta comida recibirán y cuándo. De lo contrario, pueden perder su confianza y asentarse cerca de los puntos de distribución para asegurarse que reciben la ayuda, provocando hacinamientos y problemas de salubridad. Por otro lado, a efectos de estimaciones logísticas a gran escala, debe tenerse en cuenta que cada persona necesita aproximadamente unos 500 gr de comida diarios, por lo que 1.000 personas necesitan unas 15 toneladas mensualmente. Dado que se debe añadir un 5% por pérdidas en el transporte, el almacenamiento y la distribución, serán necesarias unas 15’75 toneladas por mes (Young, 1992:61). b) Programas de Alimentación Complementaria Consisten en el suministro de una alimentación complementaria a las raciones básicas de alimentación general, una o dos veces al día, con objeto de atajar la malnutrición existente o de prevenirla. Se suelen orientar a grupos particularmente vulnerables con necesidades específicas no satisfechas por las raciones básicas, es decir: a los niños con malnutrición moderada (para evitar que caigan en la malnutrición grave), y a los adultos malnutridos. Estos programas tienen que ser complementados con intervenciones de educación sanitaria y nutricional. En estos programas se pueden diferenciar dos tipos principales, que, siguiendo los criterios del PMA (WFP, 1995:1,4,5), presentan las siguientes características y condiciones: – Programas de Alimentación Complementaria Generalizados, que abarcan no a personas específicas, sino a grupos vulnerables enteros, en particular: los niños menores de 5 años, las mujeres embarazadas y lactantes, y los adultos malnutridos. Su establecimiento resulta pertinente cuando entre los niños menores de 5 años existe una prevalencia de malnutrición (esto es, menos de un 80% de la referencia media del peso por la altura) mayor del 15-20%, o cuando dicha prevalencia de malnutrición es mayor del 10-15%, pero existen además factores agravantes, es decir: la distribución general de alimentos es menor de 1.900 kcal por persona y día; y existe una tasa de mortalidad mayor de 2/10.000 por día, o existe una epidemia de sarampión o una alta prevalencia de infecciones respiratorias o de enfermedades diarreicas. – Programas de Alimentación Complementaria Selectivos, orientados a personas malnutridas concretas. Su establecimiento, según el PMA, es pertinente cuando la prevalencia de malnutrición entre niños de menos de 5 años es mayor del 10%, o está entre el 5-9% pero con factores agravantes. Si es menor del 5%, no existe necesidad de estos programas, pero debe prestarse atención individualizada a los niños malnutridos mediante los servicios comunitarios normales. Si se cumplen esas condiciones para la existencia del programa, las personas elegibles serían las siguientes: a) niños menores de cinco años (o menos de 110 cm) moderadamente malnutridos (esto es, con menos de un 80% de la media del peso por la altura); b) niños que han salido ya de un programa de alimentación terapéutica; y b) adultos malnutridos, en particular mujeres embarazadas y lactantes, convalecientes, personas con determinadas enfermedades (tuberculosis, anemia) y ancianos. Los programas de alimentación complementaria deben establecerse con una duración limitada. En este sentido, debe procederse a su cancelación cuando el número de desnutridos se haya reducido significativamente, por ejemplo, cuando abarque a menos del 10% de los niños menores de cinco años. Cuando así ocurre, resulta más eficiente afrontar sus necesidades mediante los servicios de salud y otros de atención comunitaria, siempre que se satisfagan estos criterios: que la ración general sea adecuada, que las medidas de control de enfermedades sean efectivas y que no se prevea un deterioro de las condiciones de salud (WFP, 1995:5). En lo que se refiere a los receptores individuales, los criterios para dejar de ser beneficiarios de los programas selectivos serían los siguientes: entre los niños, cuando han tenido durante al menos un mes más del 85% de la referencia media del peso por altura; y tanto entre niños como entre adultos, tras un máximo de 45 días. En el caso de que después de 30 días no haya mejorado su situación, deberían acogerse a otros programas de atención médica. En cuanto a la alimentación proporcionada, debe ser baja en volumen (pues los niños no pueden consumir más de 200-300 gr de comida sólida de una vez), pero rica en calorías y proteínas, así como con un alto nivel de minerales y vitaminas (en particular aquellos escasos en la dieta habitual o en la ración básica). Si se trata de raciones cocinadas para ser consumidas in situ, deben aportarse unas 500-800 kcal adicionales por persona y día, y al menos 10-15 gr de proteína; mientras que, si son raciones para llevar a casa, deberían proporcionar el doble, 1.000-1.600 kcal y al menos 25 gramos de proteínas, dado que seguramente serán compartidas con otros familiares. Preferentemente deben consistir en mezclas de comidas locales (cereales y legumbres), que son más baratas, familiares a la gente y fáciles de preparar en casa, y que se suelen dar en forma de papilla o puré, que resulta apto para niños y adultos. A fin de que tengan un alto poder energético, se suelen añadir 10 gr de aceite por cada 100 gr de mezcla, así como a veces 10 gr de azúcar (WFP, 1995:4). En ocasiones, se pueden añadir otros productos, como verduras frescas o secas, fruta, pescado y carne. Si hay dificultades para conseguir alimentos locales, leña y agua para cocinar, se puede recurrir a alimentos procesados importados (mezclas, galletas energéticas, etc.), pero sólo durante un corto plazo, ya que resultan caros y extraños a la dieta. Por otro lado, los programas de alimentación complementaria deben estar estrechamente vinculados a intervenciones de tipo sanitario, en particular de inmunización contra el sarampión, complemento de vitamina A, y vigilancia de otros problemas como la diarrea y las infecciones respiratorias agudas. Además, no siempre son suficientemente eficientes, pues exigen bastante tiempo y recursos, por lo que hay que considerar la posibilidad de que resultara más eficiente invertir éstos en otro tipo de intervenciones (provisión de agua y saneamientos, vacunación, etc.). Así, la utilidad o no de estos tipos de programas está sujeta a discusión. Los programas de tipo generalizado no resultan efectivos, pues si los necesitados constituyen un porcentaje amplio de la población, esto indica que la dieta habitual es insuficiente para la mayoría y que, además, pueden existir también problemas serios de salud. Por tanto, en ese caso seguramente es más efectivo incrementar la ración alimentaria básica, así como reforzar los programas de educación sanitaria y nutricional. En consecuencia, la tendencia actual consiste en evitar los programas de alimentación complementaria siempre que sea posible. En cualquier caso, si es necesario llevarlos a cabo, se constata que sólo serán efectivos los de tipo selectivo, esto es, si se orientan a un número reducido y bien definido de beneficiarios, y si se adoptan como medidas a corto plazo, de no más de dos meses, para controlar y solucionar la malnutrición moderada existente, pero no como una solución definitiva a un problema general (WFP, 1995:1). c) Programas de Alimentación Terapéutica (o Intensiva) Consisten en el suministro de alimentos ricos en proteínas a personas (frecuentemente niños) gravemente malnutridas que requieren programas de alimentación intensivos, exclusivamente con objeto de salvar sus vidas y rehabilitarlos. Suelen proveerse en 6 ó 7 comidas diarias, a intervalos de 3 horas, incluyendo alguna por la noche, a fin de evitar que los niveles de azúcar en la sangre caigan excesivamente. Debe tratarse de alimentos básicos o complementarios, ricos en calorías y proteínas, así como, algo esencial en este caso, enriquecidos con vitaminas y minerales esenciales (especialmente vitamina A). Pueden ser alimentos líquidos o semilíquidos, generalmente una papilla a base de una mezcla de leche en polvo desnatada, azúcar y aceite; o a base de alimentos mezclados enriquecidos, aceite y azúcar. En ocasiones se utilizan también galletas con alto contenido en energía y proteínas, mezcladas con agua. Estas raciones se suelen administrar en centros sanitarios o de alimentación, pues deben contar con la supervisión de especialistas en nutrición y salud, a fin de superar las deficiencias nutricionales específicas en cada caso, proporcionar los tratamientos médicos precisos y evaluar constantemente el impactos del programa sobre la mortalidad y morbilidad. Los programas de alimentación terapéutica, al igual que los de alimentación complementaria, son una prioridad secundaria, es decir, no son el tipo de medida que más vidas puede salvar. En efecto, la principal causa de muerte suele estar en las enfermedades, no en la malnutrición. Es más, la malnutrición muchas veces no es causada por una falta de consumo de alimentos (que es en lo que inciden estos programas), sino por enfermedades relacionadas con la insalubridad del entorno (ver salud medioambiental). Por consiguiente, como subraya Young (1992:58), estos programas de alimentación sólo tienen sentido y serán efectivos si previamente se han adoptado otras medidas, tendentes a garantizar: a) el acceso a una dieta o ración general suficiente; b) el acceso al agua potable; c) la inmunización contra el sarampión; y d) un suplemento de vitamina A a todos los niños menores de cinco años, en lugares con riesgo de deficiencia de la misma. Los criterios habituales para incluir a los niños en estros proyectos son dos: a) niños de menos de 5 años (o de menos de 110 cm de estatura) con menos del 70% del nivel medio de peso por altura; y b) niños con edemas (kwashiorkor) y otras enfermedades. Por su parte, un niño debe abandonar este tipo de asistencia y ser transferido a un programa de alimentación complementaria cuando se haya recuperado parcialmente, esto es, cuando disponga de un 80% del nivel medio de referencia del peso por altura y lo mantenga durante al menos dos semanas, no presente edemas ni enfermedades reconocibles, tenga buen apetito y se muestre activo (Glasauer y Leitzmann, 1988:41). Según la experiencia, la mayoría de las personas afectadas por malnutrición aguda pueden recuperarse y ser dadas de baja del programa terapéutico tras unos 30-40 días, según el proyecto esfera, y, en el caso de los niños, en un máximo de 45 días según el PMA. Si no han recuperado peso, seguramente se debe a que existe otro problema de fondo, alguna patología que requiere otro tipo de asistencia médica (Proyecto de la Esfera, 1998; WFP, 1995:6). En el caso de pacientes afectados por una malnutrición Proteico-Energética (MPE) grave, resulta necesaria una actuación en varias fases, que deben progresar de forma muy lenta y en cada una de las cuales se deben suministrar unos alimentos diferentes: a) Solución de rehidratación oral (que puede salvar la vida si la diarrea ha causado deshidratación). b) Fórmula basada en leche de fuerza media (durante los primeras 24-48 horas). c) Fórmulas de fuerza plena (a introducir cuanto antes). d) Comidas con alto contenido energético. e) Sólidos triturados. f) Comidas enteras, durante un período de 4 a 6 semanas. En las últimas fases, además, se pueden incluir mezclas de alimentos, o galletas nutritivas. Durante las dos o tres primeras semanas lo prioritario es el tratamiento de la diarrea, los edemas y otras complicaciones de salud. Las Sales de Rehidratación Oral son un medio barato y efectivo de evitar las muertes por diarreas y vómitos, y consisten en sales en sobres listas para disolverse en agua, que pueden sustituirse por una mezcla casera de 8 cucharaditas de azúcar y una de sal en un litro de agua potable (Hubbard, 1995:36). Durante ese período, los niños malnutridos deben recibir diariamente 100 kcal y unos 2 gr de proteínas por kg de peso. Posteriormente, el objetivo consiste en proporcionar un consumo de calorías y proteínas mayor, adecuado para recuperar el crecimiento perdido: unas 150-200 kcal y 3-5 gr de proteínas por kilo de peso y día. Esto viene a suponer un 5-10% más del consumo requerido por los niños sanos, lo cual es suficiente siempre que no persista un alto nivel de infección (WFP, 1995:6). Una consideración importante es que si aquellas fases progresan demasiado rápido, el incremento acelerado de los nutrientes administrados puede originar problemas de mala absorción de los mismos y, consiguientemente, diarreas. En este sentido, un problema particular puede derivarse del suministro de leche, la cual suele formar la base del tratamiento para los más desnutridos (como leche desnatada en polvo, mezclada con azúcar y aceite). Las personas malnutridas cuentan con una deficiente actividad de la enzima lactasa en el intestino, lo cual dificulta la absorción de la leche y puede originar diarreas o agravarlas. Este problema se puede superar si la leche se proporciona en dosis pequeñas y frecuentes (ver ayuda alimentaria: productos y raciones). En el caso de niños pequeños, la lactancia materna debe continuar mientras que se esté siguiendo el programa de alimentación terapéutica, y si ha sido interrumpida, se debe ayudar a la madre para que comience de nuevo con ella. Por otro lado, en la alimentación terapéutica de niños gravemente malnutridos, especialmente de menos de un año, si se usan productos artificiales (como galletas) existe el riesgo de sobrecargar excesivamente sus cuerpos débiles con un exceso de proteína. Esto puede dar lugar a deshidratación, si el consumo de agua es reducido o han sufrido fuertes pérdidas por la diarrea. Por eso hay que evitar consumir las galletas enteras, siendo mejor disolverlas en agua (Mellin-Olsen e Iversen, 1992:25). Como hemos dicho, el tratamiento médico es tan necesario como la alimentación terapéutica en el tratamiento de los niños malnutridos. Por eso, estos programas deberían ser incluidos todo lo posible en el sistema local de salud. Los niños deberían ser pesados al menos dos veces por semana, para comprobar sus ganancias de peso. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que los niños con kwashiorkor suelen inicialmente perder algo de peso debido a la reducción de sus edemas (retenciones de líquido), aunque posteriormente lo aumentan. Otra consideración importante es que, en zonas donde el paludismo es endémico, cuando los niños nutridos comienzan a ser alimentados pueden contraer esa enfermedad, pues el parásito que la causa se vuelve más activo al recuperarse la hemoglobina de la sangre. Por esa razón, a los niños admitidos en el programa habría que proporcionarles tratamiento profiláctico contra el paludismo o malaria (Young, 1992:74). K. P. Bibliografía
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